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金锦萍:《慈善法》实施后网络募捐的法律规制
2018年02月27日 14:24 来源:人大复印资料 作者:金锦萍 字号

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  网络募捐日益成为慈善募捐的重要渠道的同时产生了大量纠纷和问题,也凸显现行法律规范之不足。在《慈善法》颁布实施之后,慈善募捐有了一定依据,但是依然需要从原理到规则层面进行全面梳理和廓清。募捐主体、募捐地域限制和网络募捐平台的法律地位是其中最为关键的三个问题。首先,本文在区分慈善募捐与个人求助两个概念之后,揭示出个人求助的规制困境;而且因为《慈善法》明确表态不调整个人求助,所以只能适用其他法律法规对其进行规制。在排除了营利组织、互益组织、政府部门和媒体之后,募捐主体只能限于公益性的非营利组织。这不仅源于此类组织的特殊属性,也关乎公开募捐的公益性特征;其次,因为现行慈善组织行政管理体制受限于行政区域,因此网络募捐的备案不可避免地受到地域限制,而网络募捐突破地域限制已经成为现实,《慈善法》出于对现实的接受与回应,放松地域限制成为必然的选择;最后,网络募捐平台的法律地位有三种分类——企业承担社会责任的方式、联合劝募组织和职业劝募机构,所以对其规制除了从网络服务提供商的视角进行考量之外,还需要从不同组织性质的角度予以关注。

  Network has already become an important channel for charitable fund-raising and caused a lot of disputes and problems,highlighting the inadequacy of existing legal framework.After the promulgation and implementation of Charity Law,there are some stipulations on this issue,but still need to clarify the boundaries and rules comprehensively.Subject of fund-raising,geographical limits to fund-raising and the legal status of online fund-raising platform are of the most critical issues.Firstly,after distinguishing between individual help-seeking and charitable fund-raising,it reveals the dilemma of the regulation on the former.The Charity Law expressly does not adjust individual help-seeking,and can only apply other laws and regulations to regulate it.In the exclusion of profit organizations,mutual benefit organizations,government departments and mass media,the subject of charitable fundraising can only be limited to public benefit organizations.This stems not only from the special properties of such organizations,but also on the public welfare characteristics of publicly fund-raising; Secondly,because the existing administrative system of charitable organization is restricted by administrative area,the filing of charitable fund-raising inevitably receives geographical restriction.While online fund-raising breakthrough the geographical limitation has become a reality,charity law relaxed geographical restriction becomes inevitable choice.Furthermore,the legal status of online fund-

  关 键 词:

  慈善募捐/网络募捐/募捐主体/网络募捐服务平台/charitable fund-raising/online fund-raising/subject of fund-raising/online fund-raising platform

  一、问题的提出

  网络募捐是指通过互联网平台所开展的募捐活动。随着互联网技术的日益普及、互联网科技对于现代生活的影响日益显著,①网络募捐已经逐渐成为公益募捐的渠道之一,并持续呈现上升趋势。②网络募捐带来了巨大冲击,在某些方面甚至拉朽摧枯般地颠覆着某些原有秩序。譬如关于募捐主体的规定,根据原有法律规定,具有公募资格的慈善组织只有红十字会和公募基金会,它们分别根据《中华人民共和国红十字会法》(以下简称《红十字会法》)和《基金会管理条例》的规定直接获得公募资格,其他组织都不具备明确地开展公开募捐活动的法律依据,而非公募基金会则直接被排除在公开募捐主体之外。③但是网络募捐轻松地突破了这一点,新浪微公益、腾讯公益、阿里巴巴公益宝贝等募捐平台让大量不具备公募资格的组织(甚至草根组织)通过与具有公募资格的基金会合作的方式解决了募捐主体问题,让这些组织得以共享公募基金会的募捐资格。这一现象有望在《中华人民共和国慈善法》(以下简称《慈善法》)颁布实施之后得到缓解,因为《慈善法》明确规定任何符合条件的慈善组织都有机会获得募捐资格。④但是不能获得公开募捐资格的非营利组织依然会大量存在。甚至网络上出现大量的个人募捐(自然人募捐),有些自然人在短时间内募集数额巨大的善款,但是围绕着善款的归属和使用,捐赠者、募捐人和求助人之间发生的纠纷也在增多。⑤再如募捐地域限制。我国具有公募资格的组织登记级别不同决定了其开展募捐活动的行政区域不同,地方性公募组织只能在其登记的行政区划内开展募捐活动,但是网络募捐让这一规定几乎形同虚设。不少地方性的公募组织在募捐平台上受到大量来自登记行政区域外的捐赠者的捐款。⑥再者,为慈善组织开展网络募捐活动的平台在现实中大量涌现,而这些网络募捐平台的权利义务和法律责任却缺乏法律依据。另外,募捐欺诈随着网络技术的发展也日益花样百出,挑战着监管者的能力和智慧。

  募捐是慈善事业必不可少的构成,甚至从某种意义上而言,募捐属于表达行为的范畴。⑦慈善组织作为非营利组织,参与市场的机会不多,但募捐却是慈善组织市场竞争力的体现(如果慈善资源也是一个市场的话)。理想状态是:政府(或者立法者)不去干扰这个市场,让慈善组织“八仙过海,各显神通”,让公众自己来判断和选择他们想要捐赠的组织和项目。在自由竞争中,那些拥有良好治理结构和能力的慈善组织自然能够获得公众的支持,脱颖而出,获得更多的捐赠。

  对于行政规制的批评自其诞生以来就从未停止过,⑧对于慈善募捐的规制更是如此,因为慈善募捐不同于交易,是劝募者向公众发出让其无偿捐献财产的行为。在大陆法系民法上,甚至以情谊行为(非法律行为)来抽象概括捐赠,属于你情我愿的行为,法律又何必多此一举,对此进行规制呢?然而事情远没有如此简单。研究者在罗列政府规制的正当化依据时,所提出的理由包括垄断权力的控制、控制租或者“过度利润”、对溢出(外部性)的补偿、不充分的信息、过度竞争以及其他理由。⑨对慈善募捐活动进行规制的正当化依据应该包括:其一,不充分的信息;其二,过度竞争的预防;其三,道德风险;其四,父爱主义。现实中各国也纷纷出台募捐方面的立法和政策,大多从以下几个环节对于募捐活动进行规制:其一,募捐主体资格限制;其二,募捐地域限制;其三,募捐程序规范(包括信息披露);其四,募捐成本控制;其五:募捐行为规范。

  反观我国现行立法,全国层面尚无规范募捐的专门立法,募捐活动的法律依据寥寥,网络募捐也未能例外。《中华人民共和国公益事业捐赠法》(1999年)的缺陷在于只对捐赠者和受赠组织之间的法律关系予以规范,但是对于募捐主体开展募捐活动却毫无作为。民政部关于贯彻落实《国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见》的通知⑩中表示要“会同有关部门,引导和规范网络募捐、手机短信募捐等新型募捐方式”,但是尚无实际举措。2016年颁布实施的《慈善法》虽然专章规定了慈善募捐,但是有关问题依然未能得以厘清。近些年,诸如江苏省、湖南省、宁波市、广州市、汕头经济特区等地方陆续出台了一些地方性法规或者规章来规范募捐活动,但是面临呼啸而来的网络募捐却显然有些措手不及。本文将着重分析网络募捐与传统募捐相比较所衍生的新问题,希冀对于促进慈善事业发展有所裨益。

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姓名:金锦萍 工作单位:

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