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刘继峰 曹 阳:我国地方政府债务法律监管研究
2018年02月27日 14:22 来源:人大复印资料 作者:刘继峰 曹 阳 字号

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  我国长期以来对地方政府债务采取行政控制,但效果不佳。自分税制改革以来,虽有预算法明令禁止以经济增长为主要绩效考核决定官员升迁,但因地方人大弱化,举债无风险、高效益的潜规则等促使地方政府官员肆意规避预算法等法律,滋生巨大的地方政府债务风险。因行政控制惯性和国务院地位及其影响,我国地方政府债务风险控制仍由国务院主导、实行行政控制,但实践经验表明行政控制效果差,需要对地方政府债务风险控制转轨,从行政控制转向规则控制路径,实施法律监管,完善债务信息公开、风险预警、责任追究等方面法律制度。

  China has taken the administrative control on local government debts for a long time,but its effects are unsatisfactory.Since China’s Tax-sharing Reform,although China Budget Act has prohibited explicitly taking economic growth as official’s main performance to assess and determine their promotion,because of the weakening of Local People’s Congress,the hidden rules of “Borrowing is risk-free and highly-effective” and so forth,has urged local government officials evade recklessly China's laws such as Budget Act,which causes great risks of local government debts.Because of the inertia of administrative control,the status of China's State Council and its impact,China's risk control of local government debts is still led by the State Council and keeps administrative control,but practical experience indicates that the effects of administrative control are unsatisfactory.So it is required to switch the approaches to the risk control of local government debts from administrative control to rule control,to implement its legal regulation,and to improve its legal system in many ways such as disclosing the information of debts,warning risks,investigating its responsibility and so forth.

  关 键 词:

  地方政府债务/法律监管/必要性/对策/local government debts/legal regulation/necessity/countermeasures

  地方政府债务是政府利用其信用融资,增强其财力和职责履行能力的经济工具,在现代社会中具有重要作用。但地方政府债务在帮助政府履行职能和促进经济发展的同时,也会引发金融风险乃至经济风险,甚至会影响一个国家的经济安全。故各国颇为重视地方政府债务的监管。

  自1994年我国实行分税制改革以来,在对地方政府债务的态度上,中央并未采取急刹车的方式,而是采取观望与考察的态度,在此情形下,地方举债规模不断增长,且增长速度不断加快,引起的风险也随之加大。2008年的金融危机极大地触动了监管者对地方政府债务引发金融风险及其危害的监管意识,由此开启了尝试对地方债务金融监管的新时期。不难发现,在相继发布的有关监管文件中,①主要解决谁可以发债、出现风险时的应急处置办法等问题,不仅涉及的监管内容不全面、不系统,而且采取的主要是行政监管措施。从监管制度的稳定性和有关国家的监管经验而言,法律监管是控制地方政府举债风险的通行的做法。故在地方政府举债作为一项发展地方经济的长期政策前提下,从法律角度探讨如何构建对地方政府债务监管的体系化的法律制度具有重要的现实意义和理论价值。

  一、我国地方政府债务法律监管的理论依据及必要性

  地方政府债务不同于一般债务,是以地方政府作为债务人的债务。它既涉及国家宪政中的权力与监督问题,也涉及政府公共服务和经济发展问题,是牵一发而动全身的政府行为。

  (一)监管的理论依据

  政府是提供公共品和服务的主体,在西方福利国家的发展历程中,政府举债提供福利成为一条社会发展的基本路径。但在政府行使举债的职责时,也会产生权力滥用的风险,同时,因债的金融特性,滥用权力必然伴生社会性风险,故有必要对举债行为进行监管。理论上,监管的依据主要有以下三个:

  1.权力控制理论。从经济学角度看,若由一国中央提供地方性公共品则会因其信息局限性而使效率大打折扣;若由地方政府提供则会大为纾缓该问题从而增进其效率。在Richard Musgrave等构建的财政分权理论对中央与地方财政加以明确区别的基础上,Charles Tiebout的用脚投票理论与Wallace Oates的分权化定理从信息经济学的视角进一步证明了地方政府公债发行权的合法性与必要性②。

  理论上,在政府的管理系统中,地方性事务与财权匹配是最基本的要求,以保障财权满足事权运行。但由于财政体制限制,国家财力支持不足和对地方事务了解不足,需要地方政府立足本地的公共服务需求和财力情况做出决策,故地方政府债务发行条件与规模仍受制于公共产品的范畴和国家财力支持不足等前提。这实际上是控制地方政府发行债务的法律底线,基于权力控制的宪政理念,监管政府发债亦是控制行政权力的滥用。因此,应通过法律设定地方政府债务发行的条件,约束行政权力,为地方政府债务的法律监管提供制度基础和标准。

  2.社会整体利益理论。人类社会持续发展是以人口持续发展和代际接力完成的,代际之间利益协调成为社会可持续发展的前提。在西方,受福利国家观念的影响,公共产品主要是为弱势群体服务,实际上也是代际之间的经济扶助,于是形成了代际之间收益权益的移转。在此基础上,形成了社会代际之间的收益原则。根据时期受益原则,③若当代人举债可带给后来人好处,则以发债形式转移资金负担给后代也是正当合理的,且这远远优于征税等其它收入方式。另根据代际公平原则,在后代获益的前提下,公共项目或工程设施的建设要尽量消弭代际不公局面。地方政府发行公债充分满足该条件,且更利于优化资源配置。这种理论以社会保障为基础。社会保障是以政府义务(责任)为基础的社会整体利益保护的制度形式之一。当代社会地方政府债务发行是基于社会保障理论和制度建立的,在实际操作中,地方政府债务在很大程度上服务于社会保障制度,通过举债融资补充社会保障基金,保障社会保障对象及时领取社会保障金。不难看出,公共品的时期受益原则与代际公平原则为地方政府举债提供了正当性,同时也为地方政府债务法律监管指明了监督的正当性和效益性。

  因此,地方政府债务必须基于社会整体利益进行考量,考虑社会效应,不能基于决策者自身的利益进行举债,也不能基于商业利益举债。

  3.适度干预理论。适度干预,是政府基于秩序和效率对市场谨慎地干预,保障经济活力与秩序。这种原则对于地方政府债务监管而言,具有基础性和方向性的理论价值。

  地方政府债务的重要理论依据是政府竞争理论。这种理论的渊源可追溯自Adam Smith,他从民众对资本税差异的不同反应等视角,剖析了要素可移动性对制度竞争的影响。但正式提出政府竞争理论的是Charles Tiebout与Albert Breton。根据政府竞争理论并结合我国国情,近三十年来政府将GDP增长率作为政绩考核核心指标,这形成了一种锦标赛式的政治激励,地方政府常常为了政治利益特别是上级政府评价而展开经济资源的争夺,甚至会出现机会主义行为,这实际上是一种变相的底线竞争(race to the bottom),亦即学理上所说的自上而下的标杆竞争(yardstick competition)。而依据公共选择理论构建的Leviathan模型,政府作用反映了政客们的选择或偏好,政府及其官员也像个体一样符合理性经济人假设,带有明显的利益追求,往往将自身利益掺入决策中,甚至优先考虑自身利益最大化。

  政府竞争理论与公共选择理论主要是从经济行为角度考察,将政府作为经济理性人进行研究。这种理论能较好地解释我国地方政府之间采取各种手段发展经济,赢得政治评价和个人政治前景的现象。由于政府竞争理论与公共选择理论均认同地方政府基于理性经济人及其偏好,本身存在放任政府行为的指向。从地方政府的角色和定位看,理性经济人和发展经济只是其中的一个角色和职能,增进社会公平、维护社会秩序、增进国民福祉等系政府重要职能。因此,地方政府需要从社会人的角色出发开展行动并对社会加以塑造,以社会整体利益为目标,维护社会稳定。需要从法律监管入手,适度干预,纠正地方政府为片面追求经济增长而发行地方政府债务的偏好,回归地方政府理性的角色,发挥地方政府引领经济社会发展的应有作用,避免因地方政府的偏好而随意举债,控制经济和财政风险。

  (二)监管的必要性

  地方政府债务问题本质上是经济问题,但政府本身既有职能会影响公共领域,需要进行权力监管。具体而言,监管的必要性可以从政府和社会两个方面进行概括:

  1.将地方政府债务纳入法制的轨道。地方政府债务系地方政府债务法律监管的对象,但其边界模糊。这种迷糊似乎暗合“西方大萧条后产生的政府债务新理论”。④对地方政府债务的界定,理论上有广义与狭义之分。狭义的地方政府债务约等于美国的市政债(Municipal Bond)或日本的地方公债,系指各级地方政府及其职能部门作为债务人,以直接借入、提供担保或欠账等方式形成的、要按法定条件或合同约定向债权人承担的偿还资金义务。广义的地方政府债务又称为“地方政府性债务”,是指各级地方机关、事业单位或专门成立的基础设施类企业为提供基础性或公益性服务,通过提供担保或回购等信用支持或直接借入、拖欠等多种方式形成的债务;其中直接借入或拖欠形成的债务系直接债务,提供担保等信用支持形成的债务为或有债务。

  因历史原因我国过去立法一直采用狭义的地方政府债务定义,而各地方政府却通过实践暗中规避法律规定,实际已将地方政府债务延拓至广义的范畴。针对实践中的情况,近年来中央便在一系列规范性文件中采用了广义的地方债概念。⑤但2014年修正后的《预算法》第35条仅是原则性规定地方政府可发行地方政府债券,并未使用地方政府性债务这个概念。而且只规定了除预算法及其他法律规定外,地方政府及其部门不得以任何方式举债或担保。可见,有关规定和预算法之间存在一定的冲突,需要在立法上对此进行协调。

  2.控制不断增大的地方政府债务风险。我国长期以来采取行政手段控制地方政府债务举债模式,以国家信用作为担保发行地方政府债券,虽取得一定成效,促进经济社会发展效果明显,但从长远看,中央政府包揽地方政府债务的模式终难以为继。遂出现了地方政府进行举债博弈,与中央监管目标相背离的新问题。

  尽管我国1994年《预算法》第28条对地方政府发行债券的基本原则做出了明确宣示,但在财政压力下,地方政府通过银行贷款、城投债、政信产品、BT等方式规避了预算法并成功举债,地方债务风险较为突出。近年来,地方政府的举债动机更是进一步膨胀,其举债行为几乎到了无法控制的地步,地方债务存在着巨大的风险隐患。故有学者认为,尽管目前我国地方政府债务余额仍处于可控范围内,但新增负债比例已逾警戒线,存在一定的潜在风险。地方政府的债务风险在某些局部早已有所表现,如不及时防范和化解,将会殃及中央财政、威胁国民经济健康发展和社会稳定。

  在全面推进依法治国的前提下,走法治路径、坚持法治化的地方政府债务防治显然是我国防范地方政府债务风险的必经之路。2014年《预算法》修改后,我国正式将地方政府债务纳入预算,在制度上将其风险纳入管控,通过债务置换、预算监管等方式化解地方政府债务违约等潜在风险。但随着地方债发行总额超过国债,相关问题也暴露无遗。国务院办公厅于2016年11月14日发布的国办函[2016]88号文提出了“牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线,切实防范和化解财政金融风险”的目标,明确了地方政府性债务风险事件应急处置应依法合规等要旨,因而亟需对地方政府债务进行法律监管。

作者简介

姓名:刘继峰 曹 阳 工作单位:

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