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谭冰霖:论行政法上的减轻处罚裁量基准
2018年01月16日 16:02 来源:《法学评论》(武汉)2016年第20165期 作者:谭冰霖 字号

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  内容提要:

  在部分行政管理领域,由于立法设置的行政处罚起点与行政相对人的经济承受能力不成比例,减轻处罚已成为执法实践中的惯常做法。然而,减轻处罚裁量权的行使伴随着依据不足的合法性难题和的行政恣意合理性难题,亟待建立科学合理的裁量基准加以应对。从法律适用的角度,减轻处罚包括要件裁量和效果裁量两部分,二者共同构成一个完整的裁量权构造。在要件裁量层面,应借助情节细化技术补充创设“经济困难”的裁量基准,并对现有的法定减轻情节进行准确认定。在效果裁量层面,一方面要综合运用罪名式量罚和体系式量罚规则来重构现行的幅度减轻处罚裁量基准,一方面要透过减少罚种的数量和性质来构建种类减轻处罚的裁量基准。

  In some areas of administrative law enforcement,due to the legislated starting point of punishment is not completely adapt to the administrative counterparts' economy ability,mitigated punishment has become a common practice.However,the exercising of the mitigated discretion power is accompanied with certain legal risks,thus need to establish a scientific and reasonable discretion standard to deal with it.From the perspective of law application,the mitigated punishment discretion is divided into two parts:discretion of circumstances and discretion of results.The discretion standards of circumstances should utilize the detailing technology to accurately apply the existing statutory circumstances,and introduce the economic difficulties as a discretionary circumstance.As for discretion standards of results,on one hand,it should comprehensively use the accusation measurement rule and the systematic measurement rule;On the other hand,it should also reasonable use the species mitigating technology.

  关 键 词:

  减轻处罚/行政裁量/要件裁量基准/效果裁量基准/Mitigated Punishment/Administrative Discretion/Discretion Standards of Results/Discretion Standards of Circumstances

  一、问题的提出

  由于立法者理性的有限和社会环境的变化,部分领域行政处罚的法定起点与相对人经济的承受能力不完全适应,已成为我国行政执法中一个亟待解决的问题。这在当前海事、计划生育、农业、工商等行政管理领域表现尤为突出。兹举几例:(1)在海事管理领域,笔者所在课题组曾在长江海事局系统进行问卷调查,结果中有超过1/3的基层执法人员反映“设置的行政处罚起点偏高而导致执法难到位或引发当事人抗拒”。①作为内河海事行政处罚的主要依据,《中华人民共和国内河海事行政处罚规定》(以下简称《海事处罚规定》)的罚款类条款共有31个,平均处罚起点为2.18万元。而2013年全国交通运输仓储和邮政业城镇私营单位就业人员平均年工资仅为3.3万余元,②内河航运业的收入则更低。③按照2013年我国城镇居民恩格尔系数35%来计算,④有关从业者维持基本生活的费用约为11599元。这意味着,即便从下限进行处罚,也可能危及某些违法相对人的生存条件。(2)在计划生育管理领域,由于各地区制定社会抚养费征收办法时主要“考虑了平均收入水平和收入超过平均水平的人群而没有考虑低收入群体,而这部分人往往又是违法生育的多数”,⑤致使部分相对人履行困难。在贵州一起超生行政处罚案中,计划生育管理部门几乎已按法定最低限度(所属地区人均纯收入四倍)给予处罚,仍然导致相对人因为缴不起22500元罚款而自杀。⑥(3)在农业管理领域,原《中华人民共和国种子法》(以下简称《种子法》)规定,经营、推广未经审定通过的种子的,没收种子和违法所得,并处一万元以上五万元以下罚款。但实务部门普遍反映罚款起点一万元偏高,尤其对于县和乡镇级经营商而言难以承受,最终到位的数额大多在1000元-2000元。⑦及至2015年《种子法》修订,处罚额度不降反增,新法第78条将该处罚的上下限分别提高至20万元和2万元。

  基于此,对经济确有困难的违法相对人给予减轻处罚,已成为行政执法中的普遍做法。依据过罚相当原则和《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)有关从轻、减轻处罚的规定,对符合条件的违法行为适度减轻处罚,是行政处罚的一项重要制度。但是,在实践过程中,减轻处罚遇到了两方面的执法难题:(1)依法实施行政处罚是执法者的法定职责,而减轻处罚是在法律底线之下进行处罚,非有充分理由不得随意为之。面对过高的处罚起点,“经济困难”并非立法所明示的减轻情节,适用不当将埋下违法隐患并导致失职。⑧例如,笔者在课题调研中了解到,在水上交通事故的行政处罚中,执法人员仅以相对人经济困难为由减轻处罚,而被检察机关以涉嫌玩忽职守和滥用职权罪介入调查以致直接查办的个案并不少见。⑨(2)减轻处罚在理论上被认为是一种“二次量罚”,⑩在法定处罚起点之下有着巨大的选择空间。倘若缺乏必要规制,将形成无限制的自由裁量,极易诱发滥用职权和执法腐败问题。由此,能否科学确定减轻处罚的方式和幅度又反过来拷问着裁量结果的合理性。

  党的十八届四中全会《决定》强调,要“建立健全行政裁量权基准制度,细化、量化行政裁量标准,规范裁量范围、种类、幅度。”目前,行政法学界主要关注普通行政处罚的裁量基准,对减轻处罚的裁量基准罕有涉及。事实上,由于制度构造的殊异,一般意义上的行政裁量基准理论无法直接套用于减轻处罚。(11)相较于刑法学对减轻刑罚司法裁量权运用的卓著研究,(12)减轻处罚基准显然是行政裁量研究的一个薄弱环节。基于行政执法的实践困境和理论研究的缺失,本文拟从行政裁量的内部构造切入对减轻处罚裁量基准提出初步探讨。需要指出的是,本文所欲构建的裁量基准不仅针对当下较为突出的经济困难问题,毋宁更致力于提炼一般性的减轻处罚裁量基准范式,以期对执法实践发挥普遍指导作用。

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