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叶必丰:区域协同的行政行为理论资源及其挑战
2017年08月28日 15:18 来源:《法学杂志》(京)2017年第20173期 作者:叶必丰 字号

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  内容提要:

  区域协同应以一定的自主权为基础,因而应聚焦于区域行政机关的行政行为。区域协同的典型有区域共同行政行为、区域性职务协助行为和链条式行政行为。然而它们又分别面临着地域管辖权、动力机制和法律救济方面的挑战。要推动区域协同,就要放松对地域管辖权的要求,构建以利益多元为基础的成本补偿和利益共享机制以及公众参与机制,通过协商或协调妥善处理合作或协同中的纠纷。

  Based on certain autonomous rights,regional synergy shall focus on administrative actions made by regional agencies.Typically,regional synergy would manifest as regional joint administrative action,regional administrative assistance and chain-type administrative action.However,they also face challenges respectively from territory jurisdiction,driven model and legal remedies.To promote regional synergy,conditions of territory jurisdiction must be relaxed,cost reimbursement and benefit sharing mechanism built on multiple interests and public participation must be constructed,and disputes emerged in cooperation or synergy shall be duly handled through negotiation or coordination.

  关 键 词:

  区域协同/行政行为/地域管辖权/职务协助/区域协商/regional synergy/administrative action/territory jurisdiction/administrative assistance/regional negotiation

  标题注释:

  本文为中宣部文化名家暨四个一批人才项目“区域法治协调研究”的阶段性成果。

  区域协同,要“法治先行”,①要立法,②这无疑是正确的。“我们可以说,制定法在经济上或者政治上动荡(转型——笔者注)的时期,常常既是结果、也是原因,可能被看作是社会进步的最重要的杠杆。”③但面对区域协同,法治先行或立法的切入点在哪里,需要规范或调整什么,行政行为理论又有哪些资源及其挑战?

  一、区域协同:聚焦于区域行政机关的行政行为

  (一)区域协同:行政协同

  “几个地方行政区若为了一个共同目的而采取联合行动,这就有一个如何步调一致的问题。”④为了解决平等主体间的步调一致问题,传统上主要采用下列组织法上的安排:第一,把若干行政区加以撤销、合并,使几个行政区变为一个行政区,把若干不同地区行政机关的行政行为变为一个行政机关的行政行为。第二,在几个行政区之上成立一个领导机关,通过行政层级关系实现行动的统一。第三,几个行政区成立一个专门目的的、具有行政主体资格的共同管理机构,对特定事项进行统一管理。第四,几个行政区成立一个协商性的联合委员会,以协调行动。⑤

  然而协同学认为,系统结构的稳定有序取决于行为上的竞争和协作。由混沌产生有序,或一种有序性转变为另一种新的有序性,必然有某种内在规律,即竞争和合作。⑥“每一类型的分子通过它的存在和协作使产生更多的同类型分子成为可能”,从而使“本来无序的部分系统也被卷入现存的有序状态,而且其行为受它的支配”,⑦形成同化现象。“在激烈的生存斗争中一个特别有趣的例子是共生现象,其中不同的物种相互帮助,而且甚至只有这样大家才可能生存。”⑧协作不是一种组织结构而是一种行为。根据上述协同学理论,区域经济社会一体化除了行政组织法安排外,也可以通过行为法机制来实现。这种基于协作,经由同化,达到稳定有序的行为法机制,可以称为协同机制。

  协作或协同的前提是不能有外部压力。“似乎需要假设一种首先创建有序状态的较高层次的控制力,然后有序状态得以保持下去。但……事实并非如此,先于有序状态的是一种竞争,一种选择过程”。⑨“等价的力量间可能出现协作而产生新的模式。”⑩同样区域协同意味着区域主体的自主或自治,既不受另一区域主体的强制,也不受上级主体的任意干预。当然自主或自治并不意味地方对中央的独立,而仅仅是一定的自主活动空间;并不意味一方区域主体不能积极组织和推动,而仅仅强调平等自愿。在法国,“有一个迄今还具有宪法意义的原则,即一个地方行政区不得监督另一地方行政区,这就使得几个地方行政区之间的协作配合更其困难。因此,2003年3月28日法律规定,‘当履行某种职责必须有几个地方行政区协作配合时,法律允许其中的一个行政区,或者它们中的一个团体,出面组织安排它们的共同行动。’”(11)

  “单一制国家的地方行政区只在行政管理方面有自治权”,(12)司法领域并无自治权。我国根据《立法法》(13)第73条的规定,法定地方国家权力机关可以就地方性事务进行自主性地方立法,可以就尚未制定法律和行政法规的领域先行地方立法。据此,某些区域开展了地方立法协同。(14)然而总的说来,公权力的区域协同主要是行政行为的协同。

  地方自治或自主权存在于行政领域,这是一个应然判断。行政系统历来是严格的等级体系。地方行政实际上是否具有,以及多大程度上具有自主权却是一个问题。“下级部门越来越事无巨细地受控制”。“上级部门再次、有时是多次,把下级部门已经核查过的事重复核查。”“协同系统的许多例子证明,上级部门对下级部门办事方式的积极干预,可能导致混沌状态,也就是使它的实际功能与原来期望的功能不符。”(15)“应在较低的水平上允许有多得多的自组织,也就是说只立下一般性的规定,下级部门可以因地制宜和创造性地加以补充。”(16)为此,法国从1982年开始进行了一系列中央与地方分权,扩大地方自主权的改革。2003年3月28日《关于共和国的地方分权结构》等宪法性法律进一步确认地方分权原则,允许地方进行实验,赋予规章制定权,以及保证地方财税自主权,(17)从而为地方行政的协同创造了良好的条件。这种扩大地方自主或自治的改革,对我国区域协同也是有借鉴意义的。

  (二)行政协同行为:类型和问题

  我国对编制和机构设置实行严格控制。(18)在区域经济社会一体化中,除了基层行政区划的合并、部分开发区管委会的设置和少量区域协调机构外,很少采用组织法机制。根据协同学理论,以行为法机制来推动我国区域经济社会一体化适逢其时。建立稳定有序的区域经济社会结构,即行政分割的有效破除,产业布局的合理分工,统一市场的全面形成,生态环境的共同治理,以及基础设施的统一规划和建设等,都需要区域协同行为。(19)

  哈肯认为,协同行为包括集体行为和互为条件行为。“许多个体,无论是原子、分子、细胞,或是动物、人类,都是由其集体行为,一方面通过竞争,另一方面通过协作而间接地决定着自身的命运。”(20)“我们所说的集体行为是指人们的那些似乎是相互约定的行动。当然并不需要每个人与另外所有的人交谈,甚至也不需要听取别人所讲的话。”(21)哈肯所说的互为条件的行为是一种因果链条行为。“只有当一个居民点的大小达到一定程度时,某些社会设施,如学校、教堂、医院、法院、剧院和行政机关等才有其必要性和可能性。居民点的大小与这种新设施的出现多数是互为条件的。”(22)

  行政法上契合于区域协同的集体行为,有区域共同行政行为、需征求意见的行政行为和行政协议。其中,作者对行政协议已有较多讨论,(23)本文不再赘述。当然哈肯所说的集体行为不限于多个机关“相互约定”所作的行政行为,还包括基于传播和模仿所作的协同行政行为。迪尔凯姆也认可这种基于传播和模仿的集体合作。“如果大家都产生了共鸣,那并不是因为彼此之间有一种事先自发安排好的协议,而是因为有一种同一的力量把大家引向同一个方面。”(24)这种基于传播和模仿所作的协同行政行为,最多关涉行政法的价值和理念,并不真正涉及行政法的制度。行政法上契合于区域协同的互为条件行为,有职务协助行政行为和链条式行政行为。这两种行政行为在区域协同实践中,又往往互相交错在一起。

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