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信访功能法治化理论思考
2016年10月14日 16:43 来源:《西北大学学报:哲学社会科学版》 作者:杨小军 字号

内容摘要:

关键词:

作者简介:

  作者简介:

  杨小军,男,浙江义乌人,国家行政学院法学部教授,博士生导师,主要从事行政法,行政执法研究。北京 100089

  原发信息:

  《西北大学学报:哲学社会科学版》(西安)2016年第20162期 第70-75页

  内容提要:

  信访的功能分为两个层面三种功能,即救济、权利诉求以及政策性诉求。基于信访功能与司法功能的重叠,在权利救济方面存在着两套并行的体系,由此导致出现两种系统选择和体系渗透问题。要解决该问题就是要使信访功能法治化,核心是界定信访事项与司法管辖范围,确立信访与司法处理信访人或者当事人诉求的法治原则,使司法处理法律事务,信访处理政策性事务。

  The function of the letters and visits is divided into two levels,namely,the relief,the right and the policy demands of the three.Based on the overlapping of the function of the petition and the judicial function,there are two parallel systems in the right remedy,which leads to the problem of two kinds of system selection and system penetration.To solve the problem is to make the complaint function of the rule of law,the core is defined petitions and judicial jurisdiction,thus establishing the legal principle of the complainant or the parties appeal petition and judicial treatment,the judicial dealing with legal affairs,petition processing policy affairs.

  关 键 词:

  信访/功能/管辖范围/petition/function/scope of jurisdiction

  信访,是一个不可回避的问题。用当下一句流行语来说就是,不管你愿意还是不愿意,信访就在那里。现在的问题是,应该如何对待这个不可回避的信访问题?解决信访问题的思路应该是什么?中共十八大报告提出要完善信访制度[1]。对于如何完善信访制度,党的十八届三中全会决定提出:改革信访工作制度,实行网上受理信访制度,健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决,建立涉法涉诉信访依法终结制度[2]。在党的十八届四中全会决定中则进一步明确,要把信访纳入法治化轨道,保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果[3]。由此可见,完善信访制度的大方向,应该是把信访纳入法治化轨道,即提高信访的法治化程度,用法治思维和法治方式处理信访事项和做好信访工作。要把信访纳入法治化轨道,有一些重要问题需要认真研究,其中信访功能法治化就是信访纳入法治化轨道的首要问题。

  一、法定信访功能

  信访的法定功能。国务院《信访条例》规定,信访人提出信访要求有三种情形,反映情况、提出建议或者意见、投诉请求①。在这三种情形中,反映情况和提出建议或者意见这两种情形,并没有包含信访人的诉求内容,只是对事实的反映和处理问题的建议意见,属于信访的反映功能。而第三种投诉请求则属于另一种功能,即救济功能。反映功能不仅在信访,在党政工作的方方面面都经常存在,甚至在司法程序中也会出现。例如,信访人反映本单位机构改革中存在的贪赃枉法、侵吞国有资产等问题,赞扬中央的重大决策,等等。通过这个功能,信访人可以反映客观情况客观事实等,也可以反映或提出自己的建议或者意见,属于典型的群众工作范畴。而投诉请求的信访则不然,信访人不仅有反映事实的情形,更为重要的是这些事实均与自己的权利、利益有关,因此信访人提出了一定的利益诉求,要求信访机构予以解决,以满足自己的诉求,这就成了救济功能。这是我们需要厘清的第一层面的信访功能问题。

  第二层面的问题,是对救济功能进一步细分的问题。在信访的救济功能之下,投诉请求类的信访虽然事项繁多复杂,但仔细研究起来仍可续分为两种:一种是权利性诉求,另一种是政策性诉求。就大多数信访事项而言,信访人的投诉请求,是为了满足自己的利益需求,保护自己的权益不受侵害,这是其共同性。但就其区别性而言,投诉请求中有些信访诉求针对的是立法、规定、制度等这些政策性内容,反映的是信访人的诉求与政策性规定之间的矛盾,而不是政策执行中的问题或者偏差。我们把这种诉求称之为政策性诉求。例如,公安机关对羁押的犯罪嫌疑人实施刑讯逼供,用开水将犯罪嫌疑人生殖器烫坏。公安机关依照《国家赔偿法》规定的赔偿范围和标准给予受害人医疗费、护理费、因误工减少收入的三项赔偿,是符合法律规定的,但受害人因此不再有性生活,要求增加赔偿数额。此请求似属合理,但却于法无据。这种诉求的信访,涉及的就是政策性信访。同样,在土地征用和房屋拆迁信访事项中,信访诉求针对的主要是补偿标准和补偿安置方案问题,其中不少涉及的就是补偿、安置政策性问题。例如,违法建设不予补偿是法律的一贯规定,而信访人诉求要解决的正是违法建设拆迁补偿问题,即便法律规定违法建设不予补偿,但信访人不断信访,就是要求对违法建设进行补偿。这不是拆迁补偿执行过程中是否违法违规的问题,而是对拆迁政策性内容的信访。

  所谓权利性诉求,是指在执行法律、规定、制度等这些政策性内容过程中,对违反政策性规定侵犯自己利益事项的诉求。这种权利诉求,双方的共同点是政策性规定,分歧点在于是否执行了政策性规定,是否违反了符合政策性规定。例如,一个复转军人信访,诉求是解决自己的“军残”问题,即要求把自己评定为“军残”。至于该复转军人当初在军队时是否应该被评定为“军残”,双方各执一词。双方的共同依据是评定“军残”的政策性规定,双方的分歧是信访人是否符合“军残”标准。在大多数土地征用和房屋拆迁信访事项中,也有不少是这类权利性诉求,即虽然认可补偿安置的政策性规定,但对信访人的补偿安置是否合法,是否侵犯权利产生纠纷,等等。虽然在信访实践中,信访人提出信访诉求多是权利救济性质的,而且多是政策性诉求与权利性诉求一并提出。虽然他们自身并不作这种区分,但这不妨碍我们对他们的诉求进行上述类型区分,因为这有便于我们研究问题。

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