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特许经营权利的生成逻辑与法治边界 ——经由现代城市交通民营化典型案例的钩沉
2016年08月25日 10:15 来源:《法学评论》 作者:周佑勇 字号

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作者简介:

  作者简介:

  周佑勇,东南大学法学院教授,长江学者。

  原文出处:

  《法学评论》(武汉)2015年第20156期第1-14页

  内容提要:

  我国当下乏力的制度规范及囿于传统管制导向的学理思维,已经难以满足对特许经营权利提供切实有效的保障。以保护特许经营权利为中心,借由生成逻辑获知其权能性质,并以此为基点明晰其法治边界,可为关涉主体的权利(权力)义务(责任)配置提供一个新的分析框架。据此分析框架,特许经营权利源自于作为公共利益外化结果的特许经营协议,但其权利空间不仅限于特许经营协议,还包括未作明示的属于经营权的当然权利。面对实践中特许经营所涉法律关系的尴尬境遇,国家应当由幕后走向前台,发挥其应有的调控职能,且政府介入亦有国家担保责任和财产权社会义务之理论基础。但是,政府介入行为除遵循已有法律规范外,应承继《行政许可法》相关条款的法治经验,并在施以行政法一般原则统制时,注意“不对称管制”等特殊规则的应用。

  It is hard to provide an effective guarantee for the franchise right in China because of the weak regulation and conventional supervision-oriented thought in academic research.Our research focuses on the protection of the franchise rights.We can get its nature from the generation logic of power and clarify its boundary under the rule of law,which provides a new analysis framework for a proper arrangement of configured right(power) and duty(responsibility) of relative subjects.The franchise right is derived from franchise agreement serving as an externalization of public imferests,which is not only confined to the franchise agreement,but also includes the basic contents from the right of management.Facing with the practical difficulties of legal relationship of the franchise,government should go from behind the scenes to the front desk to activate its control function.There already exists the foundation of the state guarantee responsibility and the social responsibility of property right.But governmental intervention theoretically should not only follow the existing legal norms,but also inherit the experience or the relevant provisions of the administrative permission law,apply the general principles of administrative law,and pay attention to the application of the special rules,such as "asymmetric regulation".

  关 键 词:

  特许经营权利/特许经营协议/行政许可/行政法一般原则/Franchise Right; Franchise Agreement; Administrative Permission; Administrative Law General Principle

  标题注释:

  本文为作者主持的国家社科基金重大项目“现代城市交通发展的制度平台与法律保障机制研究”的阶段性成果,批准号为11&ZD160。

  DOI:10.13415/j.cnki.fxpl.2015.06.001

  一、引言:一个新的分析框架的提出

  2015年年初,备受关注的南京、长春、成都、南昌等多地出租车罢运事件,①把多年遭受质疑的出租车公司特许经营权利的合法性与正当性问题再次纳入公众视野。②问题的症结在于,特许经营者的权利能力是否应有限度以及应限定在何种范围内?同样,2013年6月14日,一私家车途经由政府特许经营的南京长江隧道时,遭遇破胎器而引发纠纷,“破胎器事件”一度引发关注并饱受民众诟病,③主要问题有:特许经营者是否有权设置破胎器?如果没有,应采取何种救济措施?如果认识是其自救行为,是否应有界限?同时,作为授予特许经营一方的政府应置若罔闻、有限监管抑或全面禁止?

  事实上,相似城市交通特许经营事件也面临着上述类似追问:2006年在湖北黄冈因公交承运商停运三天导致市民无车可乘;④2008年长沙民营公交车拒载老人;⑤尤其是2008年被称作全盘民营化的十堰公交公司,由当地政府收回特许经营权并予以接管。

  倘若法治的脚步紧跟实践的步伐并能相得益彰,上述问题便可在法治的轨道中化解。问题是,现有乏力的制度规范以及囿于当前传统思维的学理研究,无法为现实社会出现的问题提供切实有效的解决方案。一方面,经过检索、梳理并审视全国性法律规范与国家政策,⑥不难发现,大都是国家政策宏观维度的鼓励与引导,以及规则层面上义务或责任的科加,而对特许经营权利的详细规定却付之阙如。尽管,新近六部委颁布实施的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》从总则、特许经营协议订立、履行、变更和中止、监督管理和公共利益保障、争议解决、法律责任等七个方面细化了社会资本参与行政任务的具体规则,不无遗憾的是,该规章并无关涉特许经营权利的直接条款。值得欣喜的是,湖南、深圳、成都、杭州等地出台的有关市政公用事业特许经营的地方性法规与政府规章,单设专门条款明确特许经营权利⑦对此已予以补正,大致涵盖自主经营权、依法获益权、排除侵害请求权、价格调整建议权、优惠政策享有权等,然而,特许经营权利之下的上述权能规定较为笼统,面临前述诘问,亦无法为特许经营者的权能限度提供有效释解。

  另一方面,我国法学界对此已给予关注,但从既有研究成果⑧来看,囿于传统管制导向的学理思维,并受制于现有规范政策的影响,依旧多是从政府管理者的角度展开研究,基本上表现为立足于监管者单向度的强调政府责任的发展变革与监督控制的立法完善,而鲜有从行政相对人权利的新面向进行抉微钩沉,尚未真正获知相对人的权利空间,因此,现有研究进路非但不能很好地契合现代宪政之权利保障的基本精神,而且不利于利益相关者权利(力)的有效配置与规制。

  因此,我们有必要摒弃传统崇尚管制的研究思路,尝试从作为行政相对方的特许经营者入手,结合已有的城市交通民营化案例,探寻特许经营者应有的权利范畴,并以此检视政府的行政活动,从而实现政府与特许经营企业的有序对话。基于这一种新的分析思路,本文拟从特许经营权利的生成逻辑与性质定位、权利运行状况、政府介入的法理基础等多向度加以推演,以从根本上明晰特许经营权利的法治边界。

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