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退休年龄的法理分析及制度安排
2016年08月19日 09:45 来源:《中国法学》 作者:林 嘉 字号

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  作者简介:

  林嘉,中国人民大学法学院教授。

  原文出处:

  《中国法学》(京)2015年第20156期第5-24页

  一、我国退休年龄立法及法律适用中的困惑

  (一)退休年龄的立法及存在的问题

  我国关于退休年龄的规定从20世纪50年代开始沿用至今,有了很深的社会基础和广泛的认知度,但退休年龄规定本身也存在不少问题,主要有:(1)男女退休年龄差距过大。据了解,全球采取男女不同退休年龄的国家和地区中,男女平均退休年龄差为4.41年,而我国男性和女性干部的退休年龄差为5年,男性与女性工人的退休年龄差则为10年。我国男女退休年龄差要比世界平均值高。(2)退休年龄存在身份差别。除了男女性别不同在退休年龄上有较大差距外,女性因职业身份的不同也有较大的差别,女工人的50岁对比女性公务员或干部的55岁和60岁也存在着510年的差别。(3)退休年龄低于世界平均水平。目前世界男女性的平均退休年龄分别为61.08岁和59.48岁,而我国目前退休年龄的规定低于世界平均水平,尤其是女性职工的退休年龄远低于世界平均水平。(4)养老金受领时长高于世界平均水平。据世界卫生组织2013年提供的资料,我国平均寿命女性为77岁,男性为74岁。结合平均寿命和退休年龄等因素推算,我国男性养老金平均受领时长为14年,而女干部养老金的平均受领时长为22年,女职工养老金的平均受领时长为27年,远远高于世界养老金受领时长的平均水平。(5)由于目前我国的退休年龄为50至60岁,该年龄段人群仍处于体力精力较充沛阶段,许多退休人员选择再就业。据统计,目前全国50岁以上就业人口占全国就业总人口的19.4%,其中男性退休人员(以60周岁计)占18.8%,女性退休人员(以50周岁计)占24.1%。这些人群中相当一部分属于办理了退休手续领取退休待遇后重新就业的人员。

  (二)退休年龄规定引发的法律适用困惑

  第一,由于退休年龄的规定因性别和身份的差异而不同,因而引发了基于性别不平等的诉讼案件。当下,我国就业中的性别歧视问题已十分严重,如果在退休问题上也有歧视性规定,显然不利于妇女权利的保护。

  第二,立法上对劳动合同终止条件的规定存有矛盾,导致实践中劳动合同终止的认定存在争议。《劳动合同法》第44条将“劳动者开始依法享受基本养老保险待遇的”作为劳动合同终止的条件,而按照《社会保险法》的规定,领取基本养老保险待遇的条件是“达到法定退休年龄时累计缴费满15年”,也即要同时满足达到法定退休年龄和缴费满15年的条件。但实际上有相当部分人是不能满足“累计缴费满15年”的条件,但已达到退休年龄,此时,劳动合同是否要终止?这就产生了法律理解或适用的漏洞。劳动者达到法定退休年龄,劳动合同是否自行终止?如果未办理劳动合同终止手续,劳动者与用人单位之间的劳动关系是否存在?笔者认为,年龄的规定只是劳动合同终止的条件,劳动关系的终止,仍然要看双方是否办理了退休或终止手续,否则,劳动者即便过了退休年龄,如果未办理退休手续,劳动关系仍然存在。

  第三,现行法律规定认定工伤需要以劳动关系存在为前提,对于超龄劳动者在工作过程中发生的伤害,能否认定为工伤?由于法律规定劳动关系终止的标准有“享受基本养老保险待遇”和“达到法定退休年龄”两个,导致实践中法律适用标准不同,其结果是同样在工作中受伤但不能得到相同的待遇。劳动者在工作过程中受到伤害,本应得到工伤保险的人文关怀,但却因年龄而不能认定为工伤,或者因地区的不同而受到不同的对待,对该制度应当重新检讨。

  第四,将退休年龄作为判断劳动关系是否存在的依据有很大弊端,导致超龄劳动者劳动关系无法认定,劳动者的劳动权益得不到保护,并由此引发大量争议。这种简单粗暴的处理办法,一方面不利于对劳动者的保护,同时也涉嫌对超龄劳动者的歧视;另一方面也不利于企业的平等竞争,企业为了降低成本反而愿意招用超龄劳动者。因此,对这类问题,未来立法应当有所回应。

  二、与退休年龄相关的基本法理

  (一)退休是权利还是义务。对该问题需要从宪法及法律制度层面去分析。从宪法层面看,我国《宪法》是将退休作为公民的一项基本权利而不是义务来规定的。从法律制度层面看,我国的退休制度从理念到实践仍然采用了计划经济时代遗留下来的强制退休制,该制度的背后是对劳动者劳动权的剥夺和限制。

  (二)退休后能否享有劳动权。退休与劳动权之间不应当有必然的排斥关系。目前我国采取的退休后不受劳动法保护的一刀切做法有失合理及合法性。未来立法应当打破纯粹以退休年龄来判断是否有劳动关系的做法,只要劳动者从事从属性劳动,就应当受劳动法保护。如果退休后再就业的,可以在劳动保护制度和社会保险制度上作出衔接,比如养老金可以适当减少,同时要求用人单位缴纳相应的社保费用,如工伤保险、医疗保险等。

  (三)退休年龄与社会权的男女平等。由于我国法律规定男女退休年龄不同,导致对女性社会权的不利影响。当初法律规定男女不同退休年龄,很大程度上出于对女性的照顾和保护,但发展至今日,这种差别对待成为对女性的不利益、变为对女性权利的消减时,立法需要重新检讨。

  三、退休年龄制度设计的考量因素

  退休年龄的确立涉及政治的、经济的、社会人口等多种因素,需要综合各种因素来考虑。

  (一)政治因素的考量。确定退休年龄时,必须充分考虑如何最大限度地保障劳动者劳动权和社会保障权的实现。目前我国正面临着全面深化改革阶段,需要有稳定的社会秩序。在退休年龄问题上,应当通过充分的酝酿讨论,获得全民的最大共识和得到“最大公约数”,才能使退休年龄改革法案稳步推进。

  (二)经济因素的考量。1.与劳动就业的关系。一方面,退休年龄的设定与劳动力市场的储备情况有关。另一方面,退休年龄也与劳动力的需求结构有关。2.与养老金收支的关系。在确定退休年龄时,应当通过精算的方法,在养老金的缴费和供养之间求得一个合理的平衡值。3.与经济发展的关系。一方面,经济的发展为社会保险制度提供必要的资金支持和保障,另一方面,通过社会保险制度功能的发挥反作用于经济的发展。为了减轻企业负担,增强企业的竞争力,各界已就降低费率达成共识。当缴费率降低时,可以采取各种方式予以弥补基金的不足,如增加财政补贴,划拨国有资产等,其中,延迟退休年龄是必须考虑的方向。通过延长退休年龄,相应延长参保缴费的时间,缩短养老金的领取,在维持养老金收支均衡的基础上,根据情况降低企业的缴费率,从而减轻企业的负担,提高企业的竞争力。

  (三)社会因素的考量。1.与人口预期寿命的关系。目前退休年龄规定大大低于平均寿命,我国平均养老金受领时长远远高于世界平均水平。2.受人口结构变化的影响。2000年开始中国进入老龄化社会,被称为“未富先老”现象。3.受科学教育发展水平的影响。在现有退休制度下,受教育时间越长,相应的工作时间就越短,这是对人力资源的极大浪费。

  四、完善退休年龄的制度建议

  第一,采取“渐进式”的方式合理延迟退休年龄。首先,要进行充分的讨论和论证,给民众充分表达的自由,广泛征询各方意见,获得民众最大的共识,也为下一步落实延迟退休提供必要的思想和舆论准备。其次,提供一个过渡期,应当在科学精算的基础上,预先提出在未来若干年内逐渐实现延迟退休的计划,让民众对照该计划有一定的心理预期。再次,过渡期能够消弭延迟退休对目前已临界退休的人员的不利影响,体现“老人老办法、新人新办法”的灵活做法。过渡期的确立,可以参考人口老龄化的进程和老年人口高峰值的到来,以立法通过后的一定期限,可以考虑以20年为期逐渐过渡到将法定退休年龄延迟到63至65岁。前十年的速度可以放缓一些,后十年的速度可以相对加快。

  第二,适当区分不同的职业与人群,适用不同的退休年龄制度。在制度设计上,可以考虑以下几点:首先,通过上述“渐进式”的方式逐渐延迟退休年龄,并以此作为基本退休年龄,适用于一般职工;其次,对于符合条件的特别人群适用提前退休的规定。比如,长期从事井下、有毒有害、高空高温、繁重体力劳动等岗位满一定年限的劳动者,退休年龄可以在基本退休年龄基础上提前3至5年。某些特殊岗位的劳动者如飞行员、消防队员等,退休年龄也可以提前3至5年。符合提前退休年龄的岗位由国家统一规定。此外,患职业病或长期患病的职工,符合条件的也可以提前退休;最后,对于符合条件的特别人群适用延迟退休的规定。比如,对于达到一定条件的专业技术人员、高级管理人员或高级行政人员,退休年龄可以在基本退休年龄的基础上延迟3年,特别需要的延迟5年。

  第三,逐渐拉近男女退休年龄的差异。在确定退休年龄方案时,应当率先对女职工退休年龄进行修订。第一步应当尽快将目前实行的女职工50岁退休年龄延迟到55岁,统一女工人与女职员的退休年龄。第二步是规定一个合理期间(比如10年),统一男女职工的退休年龄。当然,考虑到男女在生理上确实存在一定差异,基于对女性职工尤其是女性体力劳动者的特殊保护,在统一男女退休年龄后,应当尊重女性的个人意愿,在制度设计上赋予女性提前退休的选择权。

  第四,实行弹性退休制度,作为对法定退休年龄的补充。弹性退休是在法定退休年龄外,赋予劳动者有条件地选择提前退休或延后退休,并领取不同比例的退休金的制度。由于法定退休年龄过于刚性,而劳动者参加工作年限、缴费年限、以及所从事的工作性质等存在差异,因此,应当在制度设计上为劳动者提供各种不同的选择。第一,可以将法定退休年龄与养老金领取比例相挂钩。当劳动者达到基本的缴费年限(目前我国法定最低缴费年限为15年),且接近法定退休年龄的,可以自愿申请提前退休。应当在立法上设定提前退休的条件以及养老金领取的相应比例,根据劳动者提前退休的年限,在全额养老金的基础上领取比例养老金。第二,将退休年龄与养老金缴费年限相挂钩。当劳动者缴纳养老保险金达到一定年限、且满足距离法定退休年龄的一定年限,可以申请提前退休。比如,缴费已达35年(该年限的确立要与退休年龄相结合),可以提前退休并领取全额养老金。这样,既考虑了不同人群对退休年龄的不同需求,也体现了养老保险制度权利义务相统一的原则。

  第五,实行更加开放的退休制度,待条件成熟,可以从目前的强制退休逐渐过渡到灵活退休。退休年龄可以是法定,但达到退休年龄不一定都实行强制退休。未来退休年龄立法中,可以规定除非担任一定职务的国家公务员或国企中高管人员,达到法定退休年龄实行强制退休,其余情形可以交由劳动者与用人单位双方协商。当劳动者达到法定退休年龄时,如果用人单位愿意继续聘用劳动者,劳动者愿意继续工作的,可以推迟办理退休手续,同时推迟领取养老金,劳动关系继续保留,并受劳动法的规范和保护,在劳动关系存续期间,用人单位和劳动者仍需缴纳各项社会保险费。如果劳动者办理退休手续后再重新工作,可以根据其工作时间或劳动报酬的多少,按比例或暂停领取养老金,符合条件的仍需缴纳社会保险费。这样,既能够一定程度解决退休再就业对劳动就业市场的影响,也能够缓解养老金支付的压力,同时还能够将社会保障法与劳动法有效地衔接,解决目前因退休年龄规定带来法律适用的困惑,更好地保护劳动者的劳动权和社会保障权。

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