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检察人员对分类管理改革的立场  ——以问卷调查为基础
2016年09月01日 09:24 来源:《法学研究》 作者:程金华 字号

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  作者简介:

  程金华,华东政法大学国际金融法律学院教授。

  原文出处:

  《法学研究》(京)2015年第20154期第71-85页

  内容提要:

  对全国7省市13家中基层检察院1748位检察人员进行问卷调查发现,受访者对检察人员分类管理改革所面临的现存问题和改革必要性有较高的共识度,但在具体的改革举措上,不同岗位的受访者的改革立场存在明显差异。从数据分析结论看,今后在司法人员分类管理改革的操作方面,应当注重司法系统内外的联动性,把拓宽党政部门对司法部门的人财物支持作为分类管理改革的根本来抓,而把员额制的“入额”问题放在改革的技术层面来操作。在改革方法论方面,司法改革顶层决策者要通过科学的问卷调查等实证分析方法,来系统了解司法人员针对改革诸多事项的具体态度与不同看法,并在此基础上有针对性地进行利益相关者动员,以达到凝聚改革共识的效果

  The paper is an empirical study on procuratorial officers' evaluation of the proposed reform of classified management of procuratorial personnel in China,based on a nationwide survey of 1748 officials working in 13 Chinese procuratorates.Most respondents agree that the current personnel management system used by the Chinese procuratorate system is badly inefficient and it is needed to be reformed immediately.In particular,the current system is inefficient because it gives much more occupation returns to administrative officers than to procurators and,as a result,many legal talents end up becoming an administrative bureaucrat instead of being a law enforcer in the system.Also,most of them agree that there are multiple reasons for the fact that this inefficient system has hardly been changed in the past decades.Secondly,different groups of the respondents have different views on the proposed solution to the problems in this classified management system,which classifies all officers into three categories,i.e.,procurators,administrative officers,and supporting staffs.Based on empirical analysis of the survey data,to deploy the proposed reform efficiently,the reformer shall take a strategic action to bring more outside resources to support the judicial system and,simultaneously,improve operational skills to resolve all kinds of "enter—into—the—quota—system" problems.Methodologically,the reformer shall also systematically learn about judicial officers′ different viewpoints on the

  关 键 词:

  司法改革/司法人员分类管理/利益相关者/实证研究  judicial reform/classified management of judicial personnel/stakeholders/empirical study

  标题注释:

  本研究得到国家社科基金青年项目(批准号11CFX004)、教育部人文社会科学研究一般项目(批准号10YJA820006)、教育部“新世纪优秀人才支持计划”以及“上海高校高峰高原学科建设计划”的资助。

  十八届三中全会所启动的全面深化司法改革(下文简称“本轮司法改革”)已将近两年。其间,从中央到地方,各项工作逐步推进。中央层面的各种配套文件接踵而至,①地方试点改革也如火如荼地开展,各种地方性改革试点方案纷纷出台。②作为本轮司法改革首批试点内容之一,上海市人大常委会在2015年4月16日正式任命了进入员额管理的71名法官和和11名检察官,标志着司法改革的一个实质性阶段成果的诞生。③其他地方的员额制改革也在探索中前进。

  不过,对于本轮司法改革的真实进展,各方的反映可谓“冰火两重天”。官方媒体对本轮司法改革给予了热烈的褒奖,而诸如“微博”和“微信”(尤其是“微信公众号”)等新媒体,以及部分传统纸质媒体,则表达了学者和部分司法人员的担心、焦虑甚至是反对的态度。为更好激发司法人员工作积极性的本轮改革,到目前为止,并未能有效遏制优秀司法人员的流失,反而在一定程度上起着推波助澜的作用。④

  对于本轮司法改革的积极与消极态度共存,是各界对历史上司法改革进展和绩效评估态度的翻版。⑤在改革认识“冰火两重天”背后,有一些关于改革的实施问题值得我们认真对待:对于本轮司法改革,到底有多少司法人员支持或者反对?哪些群体支持更多,哪些反对更多?支持什么,反对什么?质疑改革的声音究竟是个别现象,还是代表了相当一部分司法人员的立场,甚至具有普遍性?如果对这些事实问题没有基本判断,那么本轮改革的“顶层设计”就未免有盲目性,实施效果也会大打折扣。

  这些问题的核心在于,在对司法改革的具体任务进行设计时,应当配备怎样的改革方法与策略,更具体地讲,应当如何对待司法人员的改革立场?不能说顶层设计者完全忽视了这个问题,一些高层领导人的讲话和实务部门的研究,也指明了方法与策略的重要性。但是,如今改革表面繁荣、事实举步维艰的局面,确实说明顶层设计者对此事前准备不足。相比较对于司法改革理念和任务的讨论,理论界对于方法和策略的研究较少。⑥而司法改革方法论的重要性却是显而易见的。正如有学者已经指出的,“目前,司法改革已进入体制性改革的关键阶段,涉及重大利益调整和重要关系变更,与改革初期相比,所面临的情况更加复杂、任务更加艰巨,对于改革的方法论问题,理应予以更大程度的重视”。⑦

  在上述背景之下,本文拟对检察人员就分类管理改革的立场进行实证分析,以图实现如下几个目的:其一,检讨本轮检察人员分类管理改革设计的利弊得失;其二,从实证数据中提炼一些可能有助于改善或者深化这项改革的建议;其三,探讨实证研究(特别是问卷调查与分析)对于本轮司法改革的一般性意义,即主张通过科学的方法来全面了解司法人员的改革立场,尤其是中基层司法人员的改革立场,在此基础上通过合理的利益相关者动员,来实现改革的共识凝聚。之所以选择人员分类管理改革进行研究,是因为该项改革是本轮所有改革任务中对司法人员的利益格局影响最大的事项之一。对此进行研究,不仅可以直接呈现司法人员对本轮改革的共识与立场分化,相关的政策建议对于司法体系以外的改革也有借鉴意义。本文将利用一个全国性问卷数据来进行实证分析。该数据是2014年对全国7省市13家检察院的1748名检察人员(包括检察官、行政人员和辅助人员等)所进行的问卷调查,重点是受访检察人员对人员分类管理改革的相关看法。以此数据为基础,本文试图展现如何以科学的方法来对待中基层司法人员的改革立场,并分析这些经验数据背后的理论与政策涵义。

  一、科学对待中基层司法人员的改革立场

  在就检察人员关于分类管理改革的具体立场进行实证研究之前,本文首先要提出与此相关的一般性原则,即科学地对待司法人员、尤其是中基层司法人员的改革立场。在本轮改革中,这个道理尤为重要。

  自20世纪70年代末以来,中国改革成功的基本逻辑是自下而上、从外围到中心,也就是遵循局部地区自发制度改革试点,成功后由其他地区模仿并最终全国推广的路径。⑧而十八届三中全会所启动的全面深化改革则是顶层设计,也就是中央统一规划、局部试点后统一推进。作为一揽子改革的一部分,本轮司法改革也是如此,它“体现了中国的司法改革从摸着石头过河到顶层设计、从若干节点改革到全面深化改革,从自下而上自发改革到自上而下有组织改革的发展路径和历史转折,从而是中国的司法改革发展到一个全新的阶段”。⑨在自下而上的改革中,底层基于自己的利益与知识进行改革实践,它的最大优势是有主动性、针对性、可操作性,最大问题是没有充分的大局观,经常是头疼医头、脚疼医脚,结果往往是“工作机制改革”而非“司法体制改革”。而在顶层设计的改革中,最大优势是有远见、有理念,事关司法体系的全局和整体,但也因此可能忽视底层的呼声、利益与智慧,而使得方案没有可操作性,“不接地气”。因此,司法改革既需要同时发挥“顶层设计”和“摸着石头过河”的积极性,又需要克服两者的局限性。⑩就此而言,科学对待中基层司法人员的改革立场尤为重要。

  为什么关注“司法人员”?司法人员是司法改革的核心利益相关者,其利益受改革直接影响,反过来也能直接影响改革的成败得失。(11)本轮司法改革的重要举措之一,是改变现行司法人员的职业分类以及保障,这些改革直接影响所有司法人员的劳动量、工作收入、晋升机会、职业荣誉和保障等。作为核心利益相关者,司法人员可能通过各种途径对司法改革作出反应:当改革符合司法人员的利益与预期时,他们就会更加主动地去落实改革的任务;当改革不符合预期时,他们就会“用脚投票”、阳奉阴违或者以其他方式抵制。

  为什么关注“中基层”?“中基层”在本文中指的是地市级(中层)或者区县级(基层)行政区划所对应的法院或者检察院,或者它们的派出机构。中层和基层司法机构既是绝大部分司法人员供职的单位所在,也承担了中国当前绝大部分的司法任务。在这些机构任职的司法人员,是国家司法体系中的中流砥柱,司法改革会直接影响他们的切身利益,但是在顶层设计的司法改革中,他们又往往在改革决策中处于边缘地位。而本轮司法改革将司法人员的分类管理、权利责任、待遇保障等作为改革重点,这直接关涉中基层司法人员的切身利益。

  为什么关注“改革立场”?立场会影响行为,司法人员对改革的立场会影响他们如何应对改革。司法人员对本轮改革的立场,可能是反对,可能是支持,也可能部分支持和部分反对。对司法人员改革立场的认真研究有助于了解他们对于本轮改革究竟有没有共识。是否有共识,以及在哪些方面有共识,应当成为本轮司法改革对顶层设计方案及试点举措进行后续调整的重要依据。

  怎样才算“科学对待”?科学对待不等于认真对待,但认真对待是科学对待的应有之义。应该说,本轮司法改革得到了认真对待。这体现在执政党高层对本轮司法改革的高度重视和关注,以及最高决策者对司法人员改革立场进行调研的多次强调。不过具体到改革实践中,真正做到“认真对待”也不容易。例如,“2014年,司法改革方案这一关系重大的文件从起草,到论证,甚至到出台,都处于秘而不宣的状态,各试点法院讳莫如深、避而不谈,一项本应由全民参与讨论并广泛听取各界尤其是基层法官诉求的工作,最终只是由上述人捉刀拟定”。(12)从“认真对待”到“科学对待”更有很长一段路可走。作为认真对待司法人员改革立场的一种姿态,顶层设计者的确在改革方案出台之前以召开座谈会的方式做了很多内部调研。但是,这种方式所得到的信息可能是不准确的,也可能是片面的。在现行体制之下,参与座谈的司法人员,通常是被“参会机制”认真筛选过的业务骨干和先进人员。不能说这些骨干的意见不重要,但这些骨干的话并不具有普遍的代表性:既然是骨干和先进,就意味着他们不是普通的司法人员,在社会科学意义上其典型性是有限的。本轮改革既是利益再分配的改革,也是业务与工作的改革。对于业务与工作改革而言,优秀代表参与的座谈通常能为改革设计者提供有帮助的建议,因为这些业务骨干对于业务比较熟悉,理解得比较深刻,看得也比较远。然而,就针对利益再分配的改革而言,优秀代表对待利益格局变化的积极态度与承受能力与普通人员有较大差异。此外,召开小型的专家、先进代表座谈会也是聆听意见的重要途径,但这也未必就是“科学对待”。这些方式只构成了科学对待司法人员改革立场的一部分而已。在此之外,还应当对司法人员进行大规模的、匿名的、科学的问卷调查,以便通过另一种途径来全面了解信息。(13)由于本轮改革基本上牵扯到所有人的利益,对全体司法人员进行科学抽样的了解,是一项必备的工作。

  本轮司法改革方案的整体性、全局性、前瞻性的优势已经很明显,但是因为方案仓促出台,对于中基层司法人员的改革立场尽管做了不少调研,在信息了解的全面性和科学性上却并不充分。目前局部试点地方的改革卡壳,在很大程度上与事前未能科学地对待中基层司法人员的改革立场相关,也就是说改革任务和操作方法未能很好衔接。

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