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省级统管地方法院法官任用改革审思   ——基于实证考察的分析
2016年08月25日 10:01 来源:《法学研究》 作者:左卫民 字号

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  作者简介:

  左卫民,四川大学法学院教授。

  原文出处:

  《法学研究》(京)2015年第20154期第23-40页

  内容提要:

  对于地方法院法官的任用,实践中已经发展出一套独特的机制:绝大部分法官任用的实质性决策权主要由法院内部及本级党组掌握,法院外部的权力主体及上级法院仅参与法院领导的任用;任用标准表现为以职业化为主,兼顾领导管理能力;任用程序上则形成多元化、有限竞争的选任格局。从效果层面分析,这套机制具有相当的经济性,通常能够选拔出具有一定业务能力和领导管理能力的法官及法院领导,但其存在的问题也较为明显。这套机制的形成主要与中国整体的干部任用制度以及司法制度建设、改革的进程有关。整体上看,目前着手推进的省级统管地方法院法官任用的改革,会在一定程度上解决以往地方法院法官、院长任用过程中可能存在的“地方主义”甚至“山头主义”、“保护主义”等问题,但也可能存在信息收集能力较差、任用成本过高等不足。“有限集中,分层授权”是既可解决上述问题,又能兼顾地方法院法官任用机制改革基本出发点的有效改革方略。

  In practice,China has developed a unique institutional mechanism for the appointment of judges in district courts.The substantive decision-making power over the appointment of vast majority of judges is controlled by the internal court and Party leadership group at the same level,while the authorities outside the court and higher-level courts are only involved in the appointment of court's leadership.The appointment standards mainly focus on professionalism,but also include leadership ability.With respect to the appointment procedure,a diversified and limited competitive appointment pattern has been developed.From the perspective of effects,this appointment mechanism is fairly economic and usually able to select the judges and court leaders with certain professional and leadership capacities.However,it also has relatively obvious problems.The formation of this institutional mechanism is primarily related to the holistic cadre appointment system and the process of judicial construction in China.Viewed as a whole,the current reform of provincial court 's unified control over the appointment of judges in district courts is able to solve to a certain extent the problems of "localism" or even "mountain-stronghold mentality" and "protectionism" in the appointment of judges(presidents)of district courts,but may have the deficiencies of relatively low information gathering capability and high appointment cost."Limited centralization and hierarchical authorization" is an effective r

  关 键 词:

  地方法院/法官任用/省级统管  district court/appointment of judges/unified control by provincial courts

  标题注释:

  本文系国家“2011计划”司法文明协同创新中心的研究成果。

  当下中国,一场如火如荼的司法改革正在展开。其中,一项引人注目的改革是地方法院(本文中意指中级法院和基层法院)人财物的省级统一管理。①如何认识、推行和进一步发展省级统管地方法院法官任用制度(本文中意指任用非法官人员为法官以及任用普通法官为担任领导职务的法官)是各界关注但尚未深入研究的问题。在本文中,笔者将根据近年来在S省若干地方法院进行实证调查所得资料,②并辅以其他地方的资料,在分析当下中国地方法院法官任用制度特征的基础上,讨论目前正在试点的省级统管地方法院法官任用制度的改革,以就教于同仁。需要指出的是,由于资料的有限性,本文的诸多分析与结论并不是终局性的,而有待更多的研究来补充与修正。

  一、地方法院法官任用的基本特征

  要正确认识目前正在进行的省级统管地方法院法官任用的制度改革,我们必须深刻把握当代中国地方法院法官任用制度的基本特征。根据笔者研究团队的实证研究并结合相关研究,笔者认为地方法院的法官任用制度具有如下特征。

  (一)“内外兼具,以内为主”的本院任用机制

  中国地方法院法官任用的实质性决策权具有双重性,由法院内部主体与外部主体共同行使。但整体而言,以法院内部主体行使为主。对此,可从两方面阐述。

  一方面,业务型法官,即具体办案的(无法院领导职务的)助理审判员和审判员,也包括法院内部职能部门的领导,如庭长、副庭长、审判委员会委员等,其实质性任用权主要由法院内部(党组及政治部)掌握,而少有或几乎没有法院外部的权力主体参与。这种实质性任用得以在实践中存在是因为,虽然在形式上大多数业务型法官需由同级人大常委会通过、任命,且同级党委及其组织部门、政法委等在制度层面形式上会介入正副庭长、审委会委员甚至审判员的任用,但原则上均尊重、认同法院内部党组提出的任用意见,③很少真正实质性介入业务型法官的任用、晋升事宜。鉴于目前地方法院法官构成比例中从事审判业务的审判员占据大多数,可以说地方法院大多数法官的任用是由法院自行决定的。

  另一方面,地方法院法官主要是院长的任用,具有一定的院外因素。整体上,地方法院院长的任用权主要掌握在法院的上级党委及其组织部门,④上级法院、法院的同级党委及其组织部门在制度层面则承担辅助性角色。这种多方参与但“以上为主”的任用权格局,主要是由中国变迁中的干部管理体制决定的。以中级法院院长的任用为例,由于中院院长的行政级别只比本地党政领导正职低半级,属于(副)地市级干部,而根据干部管理权限,该级别党政领导干部系由省委管理,俗称“省管干部”,所以其任用权限不在本级党委,而在上一级党委。因此,中级法院院长的任用工作系由省委主管,省委组织部负责具体实施(任用流程见图1)。同理,如果说中级法院院长是“省管干部”,基层法院院长就是“市管干部”,其任用的核心权力自然掌握在市委手中。需要注意,法院的同级党委及其组织部门对院长的任用也有一定的影响,这主要体现在具有选拔任用的建议权。⑤关于法院同级党委在院长任用实践中的具体作用,一位相关人士在访谈中介绍说:“从最终人选的决定权力上讲,本地党委起不了什么作用,因为这一级干部任免权限不在本地。但中级法院院长毕竟在工作上是接受本地党委领导的,因此,省委也会就人选征求市委的意见。况且院长人选多是来自本地区的干部,因此,市委向省委组织部提出人选建议也是自然的。市委有时也会协助省委对人选做一些具体的考察汇报工作。当然,省委采纳不采纳市委的建议,就是省委自己考虑的事情了。”

    

   尽管如此,实证研究发现,在地方法院院长的选拔任用实践中,上级法院的话语权明显加强。课题组的调研显示,中级法院党组对基层法院院长人选的看法,往往不再仅仅是建议或参考,甚至不再局限于行使否决权,而是在相当程度上成为确定基层法院院长人选的关键因素。市委及其组织部门许多时候放权给中级法院进行操作,一旦中级法院党组确定了人选,市委及其组织部门往往会给予认可。在某种程度上可以说,中院党组已经发生了从“协管”到“主管”的角色转变。A中院一位曾经到基层法院担任院长的庭长说道:“中院对于下面(基层法院)一把手人选的影响力是决定性的,通常就是中院在提名。虽然是市委任命的干部,市委组织部在考察,但他们一般都听中院的意见。就算是区县党委提名的人选,他们报上来,只要中院党组不同意,那就搞不成。当然,区县可以和中院就人选进行协商,但因为中院是主管,他们是协管,中院就有权直接否决他们的意见。”

  例如,B中院2005—2007年下派了4名中院庭长到下辖各区县法院担任院长,b法院现任院长即为中院行政庭庭长下派。C中院所辖8个基层法院中有4个法院的院长是中院庭长直接下派。A中院更为明显,其下辖的20个基层法院的院长中,系2005年前后几年从中院下派的正、副庭长的先后就有19人。由此可见,中级法院的“主管”角色对基层法院领导班子成员的影响力不小,以至于一位中院院长在与课题组负责人闲聊时,曾颇为自豪地说:“下面的(区县法院)哪个当院长,我们(中院党组)开了会就定了!”事实上,由上级法院,主要是中级法院,指派(包括下派)干部到基层法院担任院长,已不是某个地方的个别现象,而是开始成为中国法院系统一种新的实践惯例(见表1)。

  

  

   同样,在中级法院院长的任用中,高级法院也有相当的影响力。对此,从笔者调研的S省中级法院院长的背景与经历中可见一斑(见表2)。S省21位现任(2015年在任)中级法院院长中有4位系S省高院下派,2位系此前由S省高院下派担任其他中院院长后调任现职,二者合计占比达28.57%。

  地方法院副院长的任用决策格局则介于院长和业务型法官之间,但更偏向院长任用的决策机制。大多数情况下,本院党组包括“一把手”院长,对副院长的任用有一定影响力,这主要表现在对副院长人选的建议权上。实证研究发现,法院党组有权,也更乐于向同级党委及其组织部门推荐副院长人选。地方法院推荐的本院副院长人选,也往往能够得到认同与任用。于是,在法院内部产生副院长成为副院长任用的常见现象。但是,副院长任用的关键性决策主体还是同级党委(包括其组织部门、政法委等);主导酝酿程序的仍是组织部门,即使在其不独立提名候选人的情况下,初步提名人选最终仍需其“拍板”。虽然组织部门、政法委事实上会很重视本级法院党组的推荐,但有时出于其他考虑也并不一定接受该推荐,甚至出现同级地方党委不顾同级法院内部的建议,而径行任命法院副院长的情况。在我们调研的三地法院中,A市和B市的政法委在法院干部的配备上就管得比较多。事实上,基层法院、上级法院与地方党委包括其职能部门,在副院长的任用上存在着“权力博弈”。课题组成员和一名基层法院政治处处长的对话可以反映这一点。

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