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胡明:科研合同的功能性规制
2021年01月21日 09:51 来源:《中国社会科学》2020年第9期 作者:胡明 字号
2021年01月21日 09:51
来源:《中国社会科学》2020年第9期 作者:胡明

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  【摘要】科研经费资助由权力管制转向合同规制,治理创新是契合科研合同规制的必然要求。推进科研经费有效治理,应厘清科研合同属性,但将其定性为行政合同、民事合同抑或组合合同,都难以解决科研经费治理的难题。纵观科研合同性质的全貌,将其定位为公私融合合同,合于合同背后承载的科研关系特质与科研合同规制的演进脉络。科研合同规制应遵循科研自由的法秩序,建构与合同属性相适应的功能性规制模式,打造科研合同功能性规制的创新体系。科研合同功能性规制的制度化,既应补充同具拘束力的非合意要素,又应实现合意要素的再造,形成内容系统、逻辑清晰、权责明确的规范体系。由此以功能性规制作为合同规制与治理创新间的连结桥梁,推进科研经费治理体系和治理能力现代化。

  【关键词】科研合同 功能性规制 科研经费 公私融合 治理创新

  【作者单位】胡明,华南理工大学法学院。

 

The Functional Regulation of Scientific Research Contracts

Hu Ming

  Abstract:The funding of scientific research has shifted from power control to contract regulation.Governance innovation is a necessary requirement that coincides with the regulation of scientific research contracts.To promote effective governance of scientific research funds,we need to clarify the attributes of scientific research contracts.However,whether such contracts are defined as administrative,civil or combined,the question of the governance of scientific research funding remains difficult to resolve.If we look at the full picture of the nature of scientific research contracts,we can see that they should be defined as a fusion of public and private;only thus can they fit the characteristics of the scientific research relationships and the development of regulations for scientific research contracts.The regulation of scientific research contracts should follow the legal order of freedom of scientific research,constructing a functional regulation model compatible with the nature of the contracts and creating an innovative system of functional regulations.The institutionalization of these functional regulations should not only supplement nonconsensual elements with binding force but also reconstruct consensual elements,thereby forming a normative system with systematic content,clear logic,and explicit authority and responsibility.We can thus use functional regulation as the bridge between contract regulation and governance innovation to promote the modernization of the governance of scientific research funding and governance capabilities.

 

  改革开放以来,国家财政对科研领域投入持续增长,对科技创新起到了强大的促进作用。近年来,出现了财政科研经费(以下简称科研经费)管理严格、支出困难、报销繁琐以及一些科研人员违规使用科研经费被追究刑事责任等现象。为“着力改革和创新科研经费使用和管理方式,让经费为人的创造性活动服务,而不是让人的创造性活动为经费服务,把人的创造性活动从不合理的经费管理、人才评价等体制中解放出来”,中共中央、国务院部署了关于科研经费“放管服”改革的系列举措。站在新时代的起点上,十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下称《决定》)指出:“健全符合科研规律的科技管理体制和政策体系。”深刻体会和把握党和国家围绕科研经费改革的若干重要举措,总结、升华其中所蕴含的重大理论贡献,科研经费治理创新是健全科技管理体制和政策体系的题中之义,也是激发广大科研人员创新创造活力的动力机理,并且作为科技创新体制和现代财政体制改革的重要内容,更是关系到国家治理体系和治理能力现代化的重大现实课题。

  在科研经费管理由计划管理机制转变为市场竞争机制的“去行政化”背景下,科研经费资助模式已逐步由权力管制转向合同规制,即科研经费治理依托于资助机关与科研人员之间的各类项目协议书、计划书、任务书(以下统称“科研合同”),科研合同作为竞争化、权利化、法制化的科研经费分配方式,业已为各国经费资助实践的主要模式。推进科研经费有效治理,从权力管制转向合同规制并不意味着权力的终结,恰恰相反,它需要塑造一种新型规制和治理能力去迎接新的挑战,既要适当吸收传统管制的合理成分,又能充分遵循合同自身(正式的和非正式的)的规制逻辑。目前,无论是理论界、资助机关还是监管部门,主要聚焦对科研项目预算、科研评审评价、科研自主权改革等方面作具象化探讨,缺乏在理论上、宏观上将科研合同规制相关的此类问题作一般性研究,没有把它放在科研合同所引发的治理创新变革中进行审视和分析,因此,难以把握一系列科研经费改革举措背后所包含的独特制度要求与规制模式升级,难以有效探索科研经费管理体制机制改革的法治进路。同时,规制作为研究方法论和解释论意义上的基本范畴或分析工具,频繁运用于法学、非法学、跨学科、交叉学科等领域,合同制度引领的科研经费治理变革也亟待借用规制工具进行解析、统整与推进。为此,科研合同规制亟须从理论、制度和实践创新相统一的视角,对科研合同的法律属性、运作逻辑以及相适应的规制模式进行深度审视、理论回应,并提出化解科研经费治理难题的应对之策,从而推进科研经费治理体系和治理能力现代化。

  一、科研合同认知的偏差

  推进科研经费有效治理取决于一个关键性判断,应充分厘清科研合同的法律属性,才能明确科研经费的治理逻辑。迄今为止,有关科研合同性质的认知,其观点大体可梳理为三类:一是公法性质,主要为行政合同说;二是私法性质,主要为民事合同说;三是组合性质,主要为双阶关系说。三种不同的科研合同性质定位,并依此形成的科研合同规制,都难以彻底消解现行科研经费治理的难题。

  (一)行政合同说及其弊病

  作为行政合同源起地的法国,认为“公法人用以委托专业机构或研究者进行某项科学探索”的“研发合同”或称“智力活动资助合同”属于行政合同。从现行中国实践看,倾向于将科研合同定性为行政合同。行政法学者亦倾向将科研合同归类于行政合同,其主要理由:一是,科研合同形成于科技管理职能的实施过程,合同一方的资助机关具有明显行政色彩,符合行政合同的主体要件;二是,科研合同的订立在于执行科技计划项目,其目的指向其涵载的公共利益;三是,科研合同一方(资助机关)享有超越于合同另一方(科研人员)的行政优益权,包括指导权、组织权以及在一定条件下的单方变更或解除合同权、对科研人员的制裁权。在科研合同中,资助机关既是合同的履行主体又是合同的监督主体,享有科研人员没有的特别权力,符合行政优益权的特征。但是,按照行政合同说认知,现行科研合同规制实践,产生了诸多难以解决的法律难题。

  第一,经费使用权管理的僵化。

  行政合同以设定公法上法律关系为目的,将科研合同视为执行公务和履行职责的一种方式,容易造成合同双方的对抗与不信任,损耗科研人员的研究精力。

  第二,行政优益权行使的失范。

  资助机关拥有行政优益权,相对于科研人员具有事实上和法律上的双重优势地位,潜在优势可能会随时侵蚀合同合意基础,易导致科研合同合意性的名存实亡。

  第三,法律救济途径难以识别。

  《行政诉讼法》第12条第1款第11项将行政合同诉讼纳入行政诉讼中,科研合同纠纷欲进入受案过程,需区分出行政性与合意性,拆分为“行政行为部分与其他协议行为部分”,再分别纳入行政诉讼、民事诉讼的救济范围。因此,在民行二分的司法理念下,一个公私交织的科研合同救济却要割裂,到底适用民事诉讼还是行政诉讼,复杂难辨,也给当事人造成讼累。

  (二)民事合同说及其不足

  在《合同法》施行前,科研合同被视为技术合同,按《技术合同法》进行管理。《合同法》实施后,民法学者与刑法学者倾向将科研合同视为民事合同,甚至明确为委托合同或承揽合同。其主要理由为:科学研究并非执行公务,是一种遵循自然规律的客观行为;科研合同双方为平等民事主体,科研经费乃是科研活动的“对价”,应归于科研人员所有;将科研合同纳入民事合同范畴,有利于减少公权力的不当干预,为科研人员留置更多自由空间。但是,民事合同说难以回应以下难题。

  第一,归类难以自圆其说。

  将科研合同无论解释为委托合同还是承揽合同,都不符合实际情况。委托合同以为他人处理事务为目的,且受托人因处理委托事务所取得的财产,应当转交给委托人(《民法典》第927条),而科研合同内容主要由受托人(科研人员)所确定,且科研成果往往不为资助机关所独享。承揽合同以完成一定工作为目的,定作物必须符合定作人所提的特别要求,否则为不合格,并且承揽人一般需首先履行工作义务,向定作人交付工作成果之后才能请求报酬(《民法典》第782条),这也相悖于科研合同实践。

  第二,“对价”解释力不足。

  民事合同反映市场行为性,科研经费是资助机关购买智力成果的“对价”,也是科研人员付出科研劳动的“回报”。然而,细考之,科研是一种创新性活动,属于非市场行为,而科研经费也是因市场激励不足而要求财政资助的,它具有扶助、补偿、奖励与购买等多重性质,法律为何“授权项目承担者依法取得”智力成果(《科学技术进步法》第20条第1款),“对价”原理难以予以充分回应。

  第三,合同双方缺乏制约。

  将科研合同视为双方互为给付的民事合同,但在科研合同缔结、履行过程中,如果完全用契约自由原理,既无法制约资助机关缔约权,也不能保证经费使用责任性,亦难激发科研人员创造性。因此,对科研合同的规制,还补足了许多公法和激励原理,包括“公开、公平、参与、问责、连贯、合理、合法、公正以及可诉性等价值”。

  (三)双阶关系说及其评价

  有学者借鉴双阶理论认知科研合同性质。以科研合同缔结为分割点,将其拆分为两个阶段:一是科研项目资助的组织与决定阶段,即资助机关征集选题、发布公告、组织申报、组织评审、批准立项等行为阶段,具有浓厚的公权力属性;二是科研合同的签订、实施与完结阶段,既包括经费支出的预算控制、项目实施的中期检查、项目立项的单方撤销等行为,也包含尊重合同自由、认可自治权利、信任科研人员等行为,此阶段具有鲜明的契约性。对此,双阶关系说倡导者认为,不同阶段应依其性质接受不同法律调整:前一阶段属权力关系,应受公法调整;后一阶段属契约关系,应受私法调整。然而,对于跨度宽广的科研合同关系,能否采取分而治之的规制策略?

  第一,对于科研项目资助的组织与决定阶段:

  科研人员申请科研项目资助的行为既可以被视为私法上的要约,也可以被视为公法上申请行政决定的行为;资助机关发布科研立项名单的行为既可以被视为私法上的承诺,也可以被视为公法上的行政决定行为。双阶理论认为它集中体现国家是否向私人提供科研资助的行为,此时应接受公法调整。然而这种认定实际上忽略了私法上要约与承诺的适用空间,科研人员对项目研究内容、研究方法、研究进度等都有较大的自主决定权,资助机关需根据意思表示一致、权利义务对等来选择项目承担者并确定合同内容。故此阶段,运用双阶理论也有失片面,未对合同双方的合意予以尊重。

  第二,对于科研合同的签订、实施与完结阶段:

  此阶段呈现行政性要素与契约性要素的重叠交融性,究竟适用公法还是私法规制,双阶理论并未释明。按照双阶理论的经典模式,在合同执行过程中,资助机关按时足额拨付科研经费,不能干预科研活动;在合同完结过程中,资助机关按合同约定验收项目,对完成科研任务者准予结项,对未完成合同约定义务且无正当理由者则不予结项,依法追回科研经费并追究其民事法律责任,依此,该阶段应接受私法调整。但根据双阶理论的新型模式,科研项目执行的中期检查评估与撤销科研项目、科研项目成果的结项验收行为与批准结项行为均属于行政法律行为,应受公法调整。显然,此阶段双阶理论之适用,正面临摇摆不定的境地。

  因此,即使采用双阶理论进行划分,也很难说它比“行政合同说”或“民事合同说”更为高明。“双阶关系说”将科研合同关系截断为两个分道扬镳的法律关系,不仅难以辨别出第一阶段的哪些要素对第二阶段的具体实施产生何种重要影响,而且人为地将一个统一的科研合同关系拆分为两个先后阶段的法律关系,极易引发法律适用的逻辑混乱。

作者简介

姓名:胡明 工作单位:

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