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刘双舟:文化产业立法回顾
2018年11月14日 12:09 来源:刘双舟文化法苑 作者:刘双舟 字号

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作者简介:中央财经大学法学院教授

  文化法律制度,是中国特色社会主义法治的重要组成部分,建立健全文化法律制度是全面落实依法治国方略的必然要求,也是推动社会主义文化大发展大繁荣的重要保障。文化产业法律制度是文化制度的重要组成部分。

  一、我国的文化立法规划起步并不晚

  我国文化立法规划与日本和韩国差不多同时起步。日本于1996年确立了“文化立国”的战略方针,并以官方形式提出了《21 世纪文化立国方案》。日本为支持这一基本国策特设文部科技省、文化厅等部门主抓本国文化产业部门,并相继颁布一系列发展文化创意产业的法律:《振兴文化艺术基本法》、《内容产业促进法》、《文化产业振兴法》、《创造新产业战略》、《IT基本法》、《知识产权基本法》、《著作权中介业务法》等。韩国于1998年也效仿日本提出“文化立国”的战略,陆续出台和实施了《创新企业培养特别法》、《文化产业振兴基本法》、《设立文化地区特别法》、《出版与印刷基本法》、《影像振兴基本法》、《著作权法》、《电影振兴法》、《演出法》、《广播法》、《唱片录像带暨游戏制品法》等,使韩国跻身于世界文化强国之列。

  我国也在1999年颁布了《文化立法纲要》,该“纲要”在当时确定了我国文化立法的近期目标、远期目标以及立法重点。文化立法的近期目标是在20世纪末21世纪初,根本解决无法可依,立法滞后的状况;文化立法的中长期目标是在2010年形成在社会主义法律体系中以专项文化法律和行政法规为骨干,以部门规章和地方性文化法规为配套的有中国特色社会主义文化法律框架。规划中的立法重点包括:(1)繁荣文艺方面的立法:制定《作家、艺术家权益保护条例》、《艺术表演团体管理条例》、《国家文化发展基金管理条例》。(2)群众文化方面的立法:制定《公共文化设施条例》,调研起草有关公共图书馆、博物馆、文化馆的法律、法规。(3)文化产业方面的立法:适时制定演出业、娱乐业、音像业、影视业、艺术品经营业、文化信息产业的法规;(4)文化市场管理方面的立法:制定《娱乐场所管理条例》、《艺术品拍卖管理办法》等法规,修改《音像制品管理条例》等;(5)保护文物和民族民间文化方面的立法:以《文物保护法》为基本法律,建立并完善配套法规。根据《文化立法纲要》的规定,未列入纲要的项目,如实际工作需要,立法条件成熟,也可依程序列入文化部年度立法计划。文化部根据国务院颁布的行政法规,适时制定与之配套的部门规章。

  二、我国文化产业立法进展非常缓慢

  1999年颁布的《文化立法纲要》几乎落空了。文化立法长期不受重视,与政治、经济、社会等领域相比,文化立法在我国社会主义法律体系中所占比重偏小,存在大量立法空白,新闻出版、广播电视等重要领域只有一些行政法规和部门规章,公共文化服务、文化产业发展、新兴媒体管理方面的立法也比较欠缺。截止到目前为止,由全国人大及其常委员会制定的与文化有关的法律文件只有:《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国著作权法》、《中华人民共和国非物质文化遗产法》、《中华人民共和国广告法》、《中华人民共和国公共文化服务保障法》、《中华人民共和国电影产业促进法》、《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国公共图书馆法》。此外还有《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》、《全国人大常委会关于网络信息保护的决定》等少数几个决定性文件。文化立法占立法总数的比例可能不足3%。这其中也只有《中华人民共和国广告法》和《中华人民共和国电影产业促进法》可以算得上是文化产业的立法,其余的属于公共文化事业的立法或与文化相关的立法。可见我国文化产业立法工作的落后。

  三、我国文化产业的立法进程

  ◎广告法:我国第一个文化产业立法

  官方文件在2000年正式提出“文化产业”的概念。但是从内容上看,1995年2月实施的《广告法》应当算是我国第一个文化产业的法律文件。该法于2015年修订实施,对促进我国广告业的健康发展起到重要的作用。国内外都将广告业视为重要的文化产业,受立法时代背景的影响,广告法在制定时我国尚未提出“文化产业”的概念,因此在立法理念上并不是将《广告法》当做文化产业的立法来对待的,即使在2015年新修订的广告法中,其作为文化产业立法的精神都不是特别明显,这在一定程度上影响了广告法作为文化产业法律功能的发挥。

  ◎电影产业促进法

  随着我国电影市场规模迅速扩大,我国已经成为世界电影大国。但电影质量良莠不齐、一些电影票房存在造假等乱象制约了电影产业的发展。为了建立起规范化、法制化、长效化的监管机制,2016年11月7日,第十二届全国人大会常委会通过了《电影产业促进法》,对电影创作、摄制,电影发行、放映,电影产业支持、保障,法律责任等分别作了详细规定。电影产业促进是我国文化产业领域的第一部产业促进法律,不仅为电影产业健康繁荣发展提供了强有力的法制保障,也必将对我国电影产业、文化产业发展带来深远影响。

  ◎文化产业促进法(正在制定)

  2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”部分,特别提出文化法律的立法目标:建立健全坚持社会主义先进文化前进方向、遵循文化发展规律、有利于激发文化创造活力、保障人民基本文化权益的文化法律制度;制定公共文化服务保障法,促进基本公共文化服务标准化、均等化;制定文化产业促进法,把行之有效的文化经济政策法定化,健全促进社会效益和经济效益有机统一的制度规范。首次将制定文化产业促进法作为我国文化立法的目标之一。2015年9月6日,文化部牵头在北京召开《文化产业促进法》起草工作会,正式启动文化产业促进法起草工作。尔后,经过国务院、各级部委机构的多次审议、修改。2018年3月11日,十三届全国人大一次会议举行第三次全体会,会议对十三届全国人大常委会今后五年的立法规划提出建议,《文化产业促进法》终于被正式列入立法规划。这意味着,作为文化产业基本法的《文化产业促进法》将于5年内出台。

  ◎博物馆条例

  《博物馆条例》并不是典型的文化产业法律文件,更多的属于公共文化服务领域的立法,但是有关博物馆的立法对我国文化产业发展具有较大的推动作用。近年来博物馆业发展非常迅速,尤其是民营博物馆的发展,得到社会各界支持,在短时期内数量猛增。由于缺乏法律制度的规范,加上利益驱动,博物馆发展中产生诸多问题,比如以博物馆名义违法买卖土地、集资诈骗、非法交易文物等等,这些乱象亟待法律规范。为了促进博物馆事业发展,发挥博物馆功能,满足公民精神文化需求,提高公民思想道德和科学文化素质,国务院于2015月3月2日公布了《博物馆条例》,该条例将于3月20日起施行,是目前我国专门规范博物馆业的第一个全国性的效力最高的法律文件。

  ◎艺术品经营管理办法

  1994年文化部发布的《美术品经营管理办法》在2004年曾有过一次修订。随着我国艺术品市场的迅猛发展,艺术品市场的经营业态、市场规模、交易形式发生了很大变化,同时也暴露出许多的问题。2014年,文化部启动了《美术品经营管理办法》的修订工作,最终形成了《艺术品经营管理办法》。 2016年1月18日,原文化部公布了修订后的《艺术品经营管理办法》,并于2016年3月15日起施行。《艺术品经营管理办法》属于部门规章,是目前唯一的专门规范艺术品市场的法律文件。

  ◎文物保护法完成第五次修订

  2017年11月4日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议审议通过第五次修订后的《中华人民共和国文物保护法》,共调整了6条内容,自11月5日起施行。我国的《文物保护法》最高制定于1982年,先后于1991年第一次修正 、2002年第二次修正、2013年第三次修正、2015年第四次修正。这次修订主要是为了进一步推进简政放权,涉及文物保护法第二十条第二款、第四十条第二款、第五十六第一款、第五十七条第一款、第七十一条、第七十三条。

  ◎著作权正在修订

  我国与文化创意知识产权保护相关的法律主要是《著作权法》,自1991年6月1日起施行,目前正在修订。国家版权局专门成立了“国家版权局著作权法修订工作领导小组”和“国家版权局著作权法修订工作专家委员会”牵头修订。

  总之,我国目前的文化立法远远不能满足文化产业发展的需要,立法缓慢在很大程度上制约了我国文化产业的健康发展。

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姓名:刘双舟 工作单位:

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