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军事行政行为探析
2014年12月12日 16:26 来源:《法学杂志》2011年第8期 作者:毛国辉 字号

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  摘要:军事行政行为是军事行政行为理论的基石,准确地界定军事行政行为的内涵与外延,对其进行科学分类,既是军事行政法学发展的迫切需要,也是我军贯彻依法治军方略的迫切要求。本文探讨了军事行政行为的概念、分类、效力等理论问题,并把它放到军队法制建设甚至整个法治社会的发展中去研究,对于加强我军科学管理与行政执法具有重要意义。

  关键词:军事行政行为;分类;法律效力

  军事行政管理作为军事行政法的重要内容,在军事法制建设中占有重要地位。在我军贯彻依法治军、从严治军方针的建设实践中,军事行政管理总是表现为各种错综复杂的行政行为。把军事行政行为的概念放到军队法治体系甚至整个社会的发展中去研究,准确地界定军事行政行为的内涵与外延,并对其进行科学分类,既是军事行政管理科学化的迫切需要,也是军事行政管理法治化的根本要求。因此,探讨军事行政行为的涵义、分类、生效等理论问题,对于我军加强科学管理具有重要意义。

  一、军事行政行为的概念

  法律是调整人的行为的社会规范,法律的直接目的在于影响人的行为或行为倾向,使人们的行为达到法律规则和原则所预设、所期望的行为模式,进而实现它的价值目标。军事行政行为是军事行政法学的核心范畴之一,也是军事行政行为理论的基石。军事行政行为概念的明晰,不仅是构筑科学的军事行政法理论体系的逻辑前提,而且是军事行政执法和司法审查的迫切需要。目前,军事法学理论界对军事行政行为概念的界定主要有以下几种:

  军事行政行为是“军事行政机关依据军事行政法对部队实施管理而直接或间接发生法律效果的行为。”[1]笔者认为,这一概念表述揭示了军事行政行为的实质,但是,它把军事行政行为定位于军事行政管理,内涵相对过窄。其实,现代军事行政行为不再限于单方命令性和强制性的管理行为,它还有一些较温和的行为方式,军事行政主体已开始从管理者的角色向服务者的角色过渡。实践中,军事行政行为除了行政管理之外,还有像行政指导、行政合同、行政奖励等非强制性行政行为。

  军事行政行为是“军事行政主体基于军事行政职权作出的能够直接或间接引起军事法律效果的行为,是一种军事法律行为。”[2]该概念表述与前者大同小异,不过,该概念还认为,“军事行政主体”既包括军事行政机关,也包括国家行政机关,即国家行政机关以及法律法规授权的组织,也能施行军事行政行为。

  笔者认为,把军事行政主体的范围扩展到国家行政机关是不合适的,因为军事机关与行政机关是互相并列、互不隶属的两种国家机关,分别行使国家的军事权与行政权,行为的法律依据、对象、内容都有所不同。根据我国《宪法》第89条规定,作为国家行政机关的国务院有“领导和管理国防建设事业”的职能。目前,国务院的组成部门之一—国防部就是国家设立的领导和管理国防建设事业的中央专门行政机关。因此,具有行政职能的国家机关在法律规定范围内行使组织管理相关国防事务的活动属于行政行为,或称为国防行政行为,而不属于军事行为,更不可能是军事行政行为。根据《宪法》的规定,我国《国防法》规定了中央军委有“领导和管理中国人民解放军的建设,制定规划、计划并组织实施”的职能。显然,中央军委领导和管理军队建设的行为才属于军事行政行为。把国家行政机关的国防行政行为视为军事行政行为,必然导致军事行政主体的泛化和混乱。

  综上所述,笔者认为,军事行政行为是军事行政机关实施与行政职权有关并产生一定军事法律效果的行为。军事行政行为的要件可归纳如下:(1)军事行政行为的主体必须是军事机关,非军事主体的行为不是军事行政行为。军事行政行为既可能是军事主体的合法行为,也可能是违法行为。(2)军事行政行为的本质是军事行政权的运用,军队因组织或管理活动的需要通过立法赋予各级军事机关相应的军事行政权力,各级军事机关运用其军事行政权既是其职权又是其职责。军事行政行为排除了军事主体的私法行为。(3)军事行政行为必须是客观存在的,即军事行政机关在客观上实施了运用行政职权或职责的行为,是具有法律意义或产生了一定法律效果的行为。军事行政行为的概念与特征不仅与现行法律规定相契合,也拓宽了军事行政行为的范围,使其具有较好的开放性、包容性,为军事行政法学理论的发展和完善提供了足够的空间。

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