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专属经济区及海峡水道军事利用的法律问题
2013年10月28日 20:09 来源:北大法律网 作者:任筱锋 字号
2013年10月28日 20:09
来源:北大法律网 作者:任筱锋

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  【学科分类】军事法学

  【关键词】海洋法、专属经济区、用于国际航行的海峡、航行和飞越

  在第三次联合国海洋法会议上,有两个争论最为激烈的问题:一是专属经济区制度,另一是海峡通过制度。争论的焦点都是“航行自由”与“沿海国的管辖权”的关系问题。广大发展中国家主张:专属经济区可以保留航行和飞越自由,但前提是必须确保沿海国的国家安全利益和海洋权益。领海海峡是沿海国领土,外国船舶通过海峡必须遵守沿海国的法律和规章。海洋大国则主张:专属经济区内应保留传统意义的公海自由,其中包括进行海上军事活动的自由。领海海峡,尤其是那些用于国际航行的海峡,必须保留不受阻碍的航行和飞越自由。最后,第三世界国家与海洋大国相互妥协,采取“一揽子交易”方式,就专属经济区制度和领海海峡通过制度等问题达成协议。专属经济区制度和海峡制度遂在《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)中固定了下来。

  专属经济区制度和海峡通过制度是相互妥协和“一揽子交易”的结果,其本身先天不足。另外,二十多年来国际政治、经济和军事情势发生的巨大变化,也使得这两项制度在具体实施过程中出现了诸多国际纠纷。而引发这些纠纷的则主要是军用舰机通过领海海峡和在专属经济内的海空军事活动。近年来,在我当面海域发生的许多海空危机情况都与这两项制度有关。因此,本文想具体谈谈专属经济区和海峡水道的基本法律制度及其军事利用问题,以便大家对这些问题有一个大概的了解。

  一、专属经济区军事利用的法律问题

  国际社会设立专属经济区的原始动机是分配海洋自然资源,并不是特别针对该海域的军事活动。据计算,在实行专属经济区制度情况下,近世界海域总面积36%(约一亿零五百万平方海里)的海域,将处于沿海国的管辖之下。这部分海域可提供94%的世界总渔获量,蕴藏着87%的已探明的世界海洋石油储量。波斯湾、墨西哥湾、孟加拉湾、挪威湾、鄂霍次克海等重要海域机会全部被包围在专属经济区内,西太海域的所有边缘海、地中海等也是如此。世界上所有重要国际航道也都要经过专属经济区海域。专属经济区(包括其上空)军事利用的法律问题,在第三次联合国海洋法会议上曾经讨论过,但当时由于美苏两个超级大国的反对,讨论未能深入,问题悬而未决。因此,要了解专属经济区军事利用法律问题,必须先了解专属经济区制度。

  (一)专属经济区制度及其缺陷

  1、专属经济区制度概要。根据《公约》关于专属经济区的规定,专属经济区是毗邻沿海国领海并在领海之外,从测算领海的基线量起不超过200海里的海域,是“自成一类”的国家管辖海域。专属经济区制度由三部分有机构成:一是专属经济区海洋权益分配制度;二是沿海国与其他国家的权利行使规则;三是专属经济区剩余权利的分配原则。

  根据“权益分配制度”,沿海国与其他国家在专属经济区内的权利并存。沿海国享有以勘探、开发、养护和管理区域内自然资源为目的的主权权利,享有对“人工岛屿、设施和结构的建造和使用”、“海洋科学研究”、“海洋环境保护和保全”等事项的专属管辖权;其他国家在公约有关规定限制下,享有航行和飞越自由,铺设海底电缆和管道的自由,以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途。

  根据“权利行使规则”,沿海国和其他国家在专属经济区行使权利和义务时,应适当顾及对方的权利和义务。沿海国应以符合公约规定的方式行事,非沿海国应遵守沿海国按照公约的规定和其他国际法规则制定的与专属经济区制度不相抵触的法律和规章。

  根据“剩余权利规则”,在公约未将专属经济区的权利或管辖权归属于沿海国或其他国家,而沿海国和其他国家的利益发生冲突的情况下,有关冲突应在公平基础上加以解决。在解决冲突时,应参照一切有关情况,并考虑所涉利益分别对有关各方和整个国际社会的重要性。

  以上是专属经济区基本制度。大家掌握三句话即可:专属经济区不是公海,沿海国与其他国家的权利并存;各方行使权利时要适当顾及对方的权利;专属经济区蕴藏的其他权益将再行分配。

  2、专属经济区制度的缺陷。专属经济区制度是“一揽子交易”的结果,是各种国际力量相互斗争和相互妥协的产物,本身存在很多缺陷。具体如下:

  ——专属经济区“航行和飞越自由”的质量缺陷。《公约》规定,在专属经济区内,所有国家,在公约有关规定的限制下,享有“航行和飞越自由。该规定最大的缺陷是没有明确这些自由的“质量”。这样就为解释公约留下了很大的弹性空间,从而导致一些国家认为,专属经济区内的军事活动和海空侦察活动,是在合法地行使《公约》规定的公海航行和飞越自由,而一些国家则认为,这些活动是对航行和飞越自由的滥用。

  ——专属经济区内海洋科学研究的专属管辖权缺陷。《公约》规定,沿海国对专属经济区内的海洋科学研究享有专属管辖权,非沿海国在沿海国专属经济区内进行海洋科学研究,必须经沿海国同意,并接受其监管。但是,公约缺乏对海洋科学研究的确切定义,加上有些国家出于本国利益的考虑,刻意模糊海洋科学研究、海洋测量和军事侦察活动之间的界限,刻意分解军用舰机的海洋科学研究功能、海洋测量功能和军事侦察功能,沿海国对其专属经济区内外国军用船舶的海洋科学研究管辖权已经大打折扣,甚至可以说空洞化了。

  ——专属经济区专用于“和平目的”或“和平用途”的缺陷。《公约》规定专属经济区应只用于和平目的,要求专属经济区内的海洋科学研究也应为“和平目的”而进行。但是,除领海部分外,《公约》没有对“和平目的”、“和平用途”进行解释。随着专属经济区军事利用活动的增多,专属经济区应用于和平目的的规定越发引发争议。

  ——相互“适当顾及”机制的缺陷。《公约》规定沿海国和其他国家在根据公约行使其权利和履行其义务时,均应适当顾及对方的权利和义务,但是却没有明确沿海国与其他国家的权利发生冲突时哪方的权利处于优先地位。这一缺陷使有关国家在实际解决权利冲突方面矛盾重重。

  ——“剩余权利”规则缺陷。专属经济区内的剩余权利到底应该归属沿海国还是其他国家?《公约》并没有明确规定,只是提出了解决剩余权利冲突的原则。如此规定事实上是将冲突和矛盾留给了后人。

  专属经济区制度的这些缺陷,正是有关国家在平时海上军事行动中进行弹性解释和灵活利用的法律空档。

  (二)专属经济区军事利用的法律问题

  专属经济区军事利用的法律问题,从海洋国家的角度看,就是和平时期外国在沿海国专属经济区及其上空是否有权进行海空军事活动;从沿海国家的角度看,就是沿海国是否有权对这些军事活动进行限制甚至禁止的问题。

  和平时期专属经济区及其上空的军事活动,大致可以分为:仅为通过专属经济区而进行的航行和飞越、海空军事侦察、军事测量和军事演习。关涉这些军事活动的法律现状如下:

  ——仅为通过专属经济区而进行的航行和飞越。一国军用舰机是否可以正常通过它国专属经济区?答案是肯定的。根据《公约》规定,所有国家在专属经济区内均享有航行和飞越自由。但前提是必须适当顾及沿海国的权利和义务,遵守沿海国制订的有关法律和规章,比如渔业、环境保护、海洋科学研究法律等。几乎所有国家在这一问题上的立场都比较一致。唯一的争议是理论上的争议,即:在专属经济区内的航行和飞越自由是否等同于公海航行和飞越自由。目前有两种立场:一是“等同”;二是“不等同”。这个争议看起来似乎是理论性的。但是,争论背后却隐藏着更大分歧,即:如果认同“等同”论,则意味着承认外国军用舰机可以在沿海国专属经济区内进行一切可以在公海进行的活动;如果认同“不等同”论,则意味着外国军用舰机在沿海国专属经济区内的军事活动必须受到限制。目前,我国坚持“不等同”立场。

  ——海空军事侦察活动。外国军用舰机是否可以在沿海国专属经济区及其上空进行海空军事侦察活动?就我国目前的立场而言,答案是否定的。我们认为:此种活动是对沿海国国家安全利益的侵害,是对沿海国进行武力威胁,甚至是电子侵略,是对专属经济区“航行和飞越自由”的滥用。美国在这个问题上的立场与我截然相反,认为在专属经济区及其上空从事这些活动是行使“航行和飞越自由”,“具有和平目的”,“不违反国际法”。

  ——军用测量船的侦察测量活动。外国军用测量船未经沿海国同意是否可以在它国专属经济区内进行侦察测量?就我国立场而言,答案是否定的。我们认为,这些活动本身属于海洋科学研究活动,应属沿海国专属管辖,进行这些活动必须征得沿海国的同意,并接受其现场监管。但美国等国坚持,军用船舶在专属经济区内进行的是水道测量和水文调查,不属于《公约》规定的海洋科学研究,因此,不归沿海国管辖。目前,我对外国军用船舶在我专属经济区内的测量活动还没有形成有效监管。

  ——军事演习/前沿存在。外国是否有权在它国专属经济区内进行军事演习?就我国立场而言,答案也是否定的。我们一贯反对外国在我管辖海域进行有针对性的海空军事演习,认为这是对专属经济区航行和飞越自由的滥用。但是,我国没有这方面的正式文件。在国际实践中,有一些国家颁布了禁止别国在其专属经济区内进行军事活动包括军事演习的国内法律和政策声明。如印度在宣布批准《公约》时申明,外国在印度专属经济区和大陆架进行军事活动,必须获得印度的同意;马尔代夫76年通过法律,只承认外国军舰在其专属经济区内享有无害通过权;马来西亚也主张外国未经许可不得在马专属经济区内进行军事演习;朝鲜1977年宣布东海岸之外50海里和西海岸专属经济区为军事安全区,任何外国船舶和飞机在安全区内的航行和飞越必须征得朝鲜的同意;巴西在1988年批准《公约》时声明,未经其同意,外国不得在巴西专属经济区内进行军事演习。

  (三)结论

  专属经济区军事利用的法律问题,既是一个复杂问题,又是一个简单问题;既是一个老问题,也是一个新问题。说它老,是因为这个问题在讨论制定《公约》时已经讨论过。说它新,是因为情势变迁。现代海军武器装备的发展,尤其是电子通信和侦察能力的提高,使得原先只能在沿海国领海乃至领空进行的针对沿海国的海空侦察和海空威慑活动,现在则集中到了专属经济区及其上空。说它复杂,是因为它发生在专属经济区及其上空,所以,有关国家都将此类活动与专属经济区制度连在一起,以便从该制度中找出对己有利的法律依据。说它简单,是因为这个问题的关键不在专属经济区制度本身,而在于这些活动本身是否有一个“合法性标准”。现实的情况是:由于国际政治格局和军事力量对比以及各国的海上安全利益和安全需求都处于不断变化之中,因而,国际社会虽然一直在制订这样的标准,但所订的标准总是无法长久,永远落后于现实。目前,国际社会还在研究这个问题,希望在新的国际政治军事背景条件下,就专属经济区内的权利和义务达成新的平衡。相关国家也都在积极地运用军事、外交、法律等各种手段,寻求本国利益的最大化。

  二、军用舰机通过海峡水道的法律问题

  全世界有上千个大小海峡,其中可以用于航行的约有130个,而经常用于国际航行的主要海峡约有40多个。另据统计,在领海宽度为12海里的情况下,世界上有116个海峡将处于一国或几个国家领海范围内,而其中30多个海峡将被认为是“用于国际航行的海峡”。在世界政治、经济和军事形势迅速发展变化的今天,海峡由于其重大的经济和战略意义,成为不同利益集团国家争夺的战略要点。派遣军用舰机在国际海峡游弋或者在海峡沿岸国家“前沿存在”,亦是一些国家平时特殊的非战争军事行动。我国位于太平洋的边缘海,海军要走向大洋,必须穿越第一岛链海峡水道。因此,熟悉并掌握国际法关于海峡水道的通过制度对我们具有十分重要的意义。

  (一)海峡水道通过制度简述

  《公约》为海峡水道规定了三类通过制度:无害通过制度、过境通行制度和群岛海道通过制度。无害通过制度适用于领海海峡和群岛水域;过境通行制度适用于“用于国际航行的领海海峡”;群岛海道通过制度适用于群岛国指定的群岛海道。同专属经济区制度一样,这三类通过制度也是第三次联合国海洋法会议“一揽子交易”的结果。沿海国家取得了12海里的领海和群岛水域,而海洋大国则取得在这些海域内的无害通过权和过境通行权。

  1、无害通过制度。《公约》第18、21、22条规定了无害通过制度。无害通过中的通过指三种情形:单纯穿过领海、为进入内水而通过领海、从内水出来通过领海。通过应继续不停和迅速进行,通过时可以停船和下锚,但以由于不可抗力或遇难所必要的或为救助遇难人员、船舶和飞机的目的为限。沿海国可以制订有关无害通过的法律和规章,如航路规则和分道通航制,可以暂时停止领海某特定水域的无害通过,但此种禁止不得只针对特定国家。通过时,禁止船舶进行下列活动或有下述行为:任何武力威胁或使用武力;武器操练或演习;搜集情报的行为;影响沿海国防务和安全的宣传行为;飞行,包括在船上起落飞机;潜艇潜航活动;在船上发射、降落或接载任何军事装置;违反沿海国法律和规章,装卸商品、货币或人员;故意或严重的污染行为;捕鱼活动;研究或测量活动;干扰沿海国通信系统或其他设施设备的行为;与通过没有直接关系的任何其他活动。

  2、过境通行制度。《公约》第38条规定了过境通行制度。过境通过是指在两端连接公海或专属经济区的一部分的海峡继续不停和迅速过境的目的的航行和飞越自由,是无需事先向沿海国通报或征得其同意的。海峡沿岸国对过境通行“不得妨碍”,“不得予以停止”,并应“将其所知的海峡内或海峡上空对航行和飞越有危险的任何情况妥为公布”。过境通行不仅适用于船舶而且适用于飞机。

  船舶和飞机在过境通过时,可以通常方式航行和飞越。通常方式的含义是:保持船舶可以保持戒备和其他航行习惯、保持编队、潜艇潜航、起降飞机等。当然,船舶在通过时也应遵守一些航行规则,主要是关于海上航行安全的规则、程序和惯例,包括《国际海上避碰规则》和沿岸国制订的分道通航制等。军用飞机在通过时也要遵守安全规则,并在操作时随时“适当顾及”航行安全,随时监听空中交通管制主管机构所分配的无线电频率或有关的国际呼救无线电频率。此外,船舶在通过时不得捕鱼,非经沿海国事先许可,不得进行任何研究和测量活动。因此可见,“过境通行”实际上就是航行和飞越自由。

  3、群岛海道通过制度。《公约》第54条规定了群岛海道通过制度。群岛海道通过制度事实上是将过境通过制度移植到了群岛国的群岛水域,适用于群岛国指定的群岛海道及其空中航道。在群岛国没有指定群岛海道或空中航道的情况下,其他国家可通过群岛国群岛水域内正常用于国际航行的航道,行使群岛海道通过权。为了能更好地理解这些制度,下面,我们分别看看群岛水域、群岛海道和群岛海道通过。

  群岛水域,是群岛国用直线基线将其所属岛屿及其水域连接成一个整体后,基线以内所形成的水域。群岛国自基线向外群岛国可再划定领海、专属经济区和大陆架。群岛水域制度的建立,使群岛国扩大了管辖海域范围。但作为一种交易,群岛国同意所有国家的船舶均有无害通过群岛水域的权利,所有船舶和飞机均享有在群岛国指定的海道和空中航道内的群岛海道通过权。

  群岛海道,指由群岛国指定的,两端分别连接公海或专属经济区的一部分的海道及其上空的空中航道。这类海道或空中航道应穿越群岛水域和邻接的领海,并包括用作通过群岛水域的国际航线的所有正常通道。群岛国应当将所划定的群岛海道中心线清楚地标绘在海图上妥为公布。

  群岛海道通过,指为继续不停、迅速和无障碍地过境的目的,船舶和飞机采用通常方式航行和飞越群岛海道。通过群岛海道的船舶和飞机在航渡过程中,不得偏离海道中心线25海里以上,或者过于偏离中心线而靠近航道一侧的岛屿(不得近于岛屿与航道中心线最近距离的10%)。在群岛国尚未指定海道或空中航道的情况下,船舶和飞机可通过正常用于国际航行的航道,行使群岛海道通过权。

  以上三类通过制度,即为现行国际法规定的海峡水道通过制度。当然,这些制度只是一些原则性的规定,具体落实还需要海峡沿岸国制订相关国内法。因此,我们在掌握了国际法上的海峡通过制度后,还要熟悉有关海峡水道沿岸国为特定海峡制定的具体通行制度。

  三、海洋军事利用相关案例分析

  法律制订者为避免法律在解释过程中出现多重含义甚至歧义,都追求法律逻辑的缜密和法律用语的严谨,因而成文法条文比较晦涩难懂。但现实法律实践活动却千姿百态。因此,为加深对前述海洋法理论的理解,我介绍一些实际案例,期望大家从中能获得一些平时海上军事活动运用法律的启示。

  1、美苏空中对峙系列案件。1950年-1960年间,以美国为一方,以匈牙利、苏联等国为另一方,发生了各种各样的空中事件。在这些事件中,美国军用飞机在闯入外国领海之后,遭到袭击、迫降或击落,机上人员被拘禁。美国认为被袭飞机或者是在国际水域上空飞行,或者是误入外国领空。美国多次将对手诉诸国际法院。但在每一件案件中,有关国家都不接受法院管辖,因此,法院无法审理这些争端。各案的事实如下:

  1951年11月11日,美国空军C-47型飞机被苏联飞机迫降在匈牙利领土。12月23日,四名飞行人员被匈牙利法院判处侵犯领空主权罪并处罚金,飞机被没收。12月28日,美国交付123000美元才使飞行员获释。美国在其后与匈牙利和苏联的照会中称,该机是从德国到贝尔格莱德的正常货运飞行中偏离航道进入匈牙利领空,飞行员受到了不良待遇,对它们进行审讯是不公平的,违反了普遍接受的国际法规则。匈牙利和苏联坚决认为,该机是出于非法目的故意飞入匈牙利领空,匈牙利对飞行员进行审讯纯属国内管辖事项,完全合法。1954年3月3日,美国向国际法院提出起诉,控告匈牙利和苏联。但苏联和匈牙利拒绝接受法院的管辖,法院于1954年7月颁布命令撤销了该案。

  1952年10月7日,一架美机在日本北海道海岸以外被苏联战斗机击落。美国称这架飞机是没有武装并在日本领空执行例行性公务。而苏联飞机未经日本准许进入日本领空,不发出警告就向美机开火将美机击落,八名飞行员失踪。美国称苏联的行为违反国际法义务,美国有权为此要求赔偿。苏联方面称美机未经许可飞进苏联领空,无故向苏联飞机开火,苏联飞机警告无效以后才给以还击,美机向公海逃跑,不知所终。美国1955年6月2日向国际法院提出起诉,但苏联拒绝接受法院管辖,案件被注销。

  1954年11月7日,在齿舞群岛地区又发生另一涉及美苏两国飞机的空中事件。美国的说法是,一架美国B-29型军用飞机在越过国际空域进入日本北海道领空时受到两架苏联战斗机攻击,飞行人员跳伞,飞机坠毁,一名机组人员死亡。苏联认为这架飞机侵入领空并且是该机首先开火。美国在1959年7月7日再次向国际法院提出起诉,但没有成功。法院1959年10月认定对该事件没有管辖权,将该案注销。

  上个世纪50年代发生的这些空中事件,与本世纪初发生的中美撞机事件相比,虽然历史背景不同,但涉及的法律问题却都是沿海国是否有权禁止外军飞机在其领空附近海域进行海空侦察。从美苏两国当时用法情况看,美国坚持美机在国际空域有航行自由权,而苏联坚持美机侵入领空并首先开火。美国希望寻求国际法院解决争端,而苏联则拒绝法院管辖。案件最终未能通过法院解决。这些空中事件以后,美苏两国进入冷战对峙时期,双方海空兵力不断发生海上危机情况。最后迫使双方在上世纪70年代签署了防止公海事故的协议,在1989年签署了避免海空危险军事活动的协议。目前,我海军也一直与美军进行海上军事安全磋商,但因双方安全关切不同,军事实力不对等,法律立场严重对立等原因,磋商在实质性问题上没有取得成果。

  2、科孚海峡案。案件事实:1946年5月15日,英军派两艘水面舰艇通过位于阿尔巴尼亚大陆与科孚岛北部之间的科孚海峡时,遭到阿方炮击。英国政府在照会中指出,它有权未经许可或事先通知通过该海峡。但阿方明确表示,外国船舶通过该海峡必须事先通知并征得许可。为了伸张自己的权利,英国于1946年10月22日派两艘巡洋舰和两艘驱逐舰继续通过科孚海峡,在海峡北部两艘驱逐舰触雷,严重受损并造成人员伤亡。英国随后于1946年11月13日在事先通知阿方的情况下在海峡展开扫雷行动,但遭到阿方方对。1947年5月22日,英国向国际法院起诉阿方。阿方虽然抗议英方单方面行动,但同意出庭应诉。

  当事国诉讼请求:要求法院判明阿方是否对海峡中的水雷爆炸负有责任,英国是否侵犯了阿主权。法院对该案有三点判决:(1)英国军舰1949年10月22日通过科孚海峡的行动没有侵犯阿方主权。理由是:在和平时期,各国不用事先取得沿海国的许可,有权派军舰通过两面公海之间的用于国际航行的海峡,如果这种通过是无害的。沿海国无权在和平时期禁止此种通过。科孚海峡就是这种用于国际航行的海峡,而且英国的通过行动也是无害的。(2)阿方应对1946年10月22日的触雷事件负责。理由是,为了一般航行的利益,作为用于国际航行海峡沿岸国的阿方,“有义务通知在阿方领水内存在雷区,并警告正在临近该雷区的英国军舰”,但阿方没有履行此项义务。同时,法院也认定英国随后的扫雷行动侵犯了阿方主权。但认为法院判决本身已经构成了对这种侵犯主权行动的适当赔偿。(3)法院认为阿方应对英国的损失进行赔偿,根据英国的赔偿请求额度和专家评估,法院判定阿方应支付843947英磅。阿方因没有参加最后的诉讼,也没有支付赔偿。

  科孚海峡案是国际法院裁判国际争端的第一案。该案对海洋法中的无害通过制度和海峡通过制度的发展产生了深远影响。我个人认为,就军舰通过用于国际航行的海峡这个专门问题而言,该案的判决对我至少有三点启示:一是和平时期军舰有权无害通过外国领海和用于国际航行的海峡水道;二是用于国际航行的领海海峡的沿岸国不得阻碍外国军舰无害通过此类海峡。(三)我目前运用法律武器与周边有关国家斗争,伸张自己通过第一岛链诸海峡水道的权利。

  上述案例表明,无论是海洋大国还是发展中沿海国家,都是根据本国的国家安全利益需要,通过各种途径、运用各种手段积极地主张并伸张自己的权利的。我海军平时的主要活动海域是西太平洋海域。一方面,我专属经济区完全被别国专属经济区包围。海军要前出大洋,必须通过周边国家的专属经济区,必须突破第一岛链。另一方面,我周边国家以及美国等海洋大国要在该地区发挥政治作用,也必须穿越岛链,位我专属经济区和我周边国家的专属经济区活动。我国所处的这种自然地理情势和军事情势,使我们平时同时面临两类海空情况:一是专属经济区军事利用情况,包括外国军用舰机在我专属经济区活动和我在别国专属经济区内活动;二是我舰机通过第一岛链诸海峡水道。这两类情况客观要求我们在处理有关海空情况时必须熟悉掌握并运用国际法。

  

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