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海洋法律环境及其对平时海上军事活动的影响
2013年10月28日 20:08 来源:北大法律网 作者:任筱锋 字号
2013年10月28日 20:08
来源:北大法律网 作者:任筱锋

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  【摘要】海洋法律环境,是国际社会各国运用国际法和国内法对海洋进行法律定性和法律划分,对海洋活动进行法律协调和规范,通过包括其海空武装力量在内的海上强制力量单独或集体强制实施相关法律而在特定海域形成的人为社会环境。无论是平时还是战时,海军的海上军事活动都无法脱离海洋法律环境。一个国家的海上武装力量既是特定海域海洋法律环境的创造者、维护者,同时也是该法律环境的利用者,海洋法律环境在一定意义上决定着国家海空力量在特定海域活动的性质和内容,决定着其海上活动的方式。海洋法律环境的优劣、成熟和稳定,直接关系到海军平时海上军事活动能否和平、安全和高效地进行。

  【关键词】海洋法、海洋法律环境、海上军事行动、平时交战规则

  海洋法律环境,是国际社会各国运用国际法和国内法对海洋进行法律定性和法律划分,对海洋活动进行法律协调和规范,通过包括其海空武装力量在内的海上强制力量单独或集体强制实施相关法律而在特定海域形成的人为社会环境。无论是平时还是战时,海军的海上军事活动都无法脱离海洋法律环境。一个国家的海上武装力量既是特定海域海洋法律环境的创造者、维护者,同时也是该法律环境的利用者,海洋法律环境在一定意义上决定着国家海空力量在特定海域活动的性质和内容,决定着其海上活动的方式。海洋法律环境的优劣、成熟和稳定,直接关系到海军平时海上军事活动能否和平、安全和高效地进行。

  一、海洋法律环境

  海洋法律环境由如下法律交互作用构成:海洋法律,对海洋进行法律定性和划分;海洋活动法律,对特定海域的海洋活动提出法律要求,并进行法律约束和限制;海洋控制和管理法律,对各国海上武装力量和海上执法力量及其海洋控制和海洋管理行为进行规范。此三类法律相互支撑,互相作用,共同制约并规范人类海洋活动。

  (一)海洋法律

  海洋法律的核心功能是对自然海洋进行法律定性和法律划分。它包括国际海洋法和各沿海国的相关国内海洋法。国际海洋法规定各种海域制度,将海洋划分为国家内水、群岛水域、领海、毗连区、用于国际航行的海峡、专属经济区、大陆架、公海和国际海底区域等不同法律性质的海域。各沿海国的相关国内法,规定本国的内水、毗连区、领海和国家管辖海域,并用海上疆界将本国所属海洋与邻国分割。这两类法律使海洋世界形成了一种独特的海洋社会环境,可谓“一线之隔,法境迥然”。

  1、国际海洋法对海洋的法律定性

  以《联合国海洋法公约》为代表的当代国际海洋法将世界海洋从法律上定性并划分为内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架、公海和国际海底区域等不同性质的海域,明确了这些海域的法律地位。

  ——内水是沿海国领海基线向陆地一面的所有水域,包括该国陆地领土范围内的所有河流、湖泊、内海和该国领海基线向陆一面的所有海域。国家对其内水、内水上空和内水海床底土享有完全和排他的主权,内水是国家陆地领土的组成部分。

  ——领海是沿海国陆地领土及内水以外并与其邻接的一带海域,从测算领海宽度的基线量起最大不得超过12海里。其外部界线是一条与领海基线平行的线。沿海国的主权及于领海的上空、水体及其海床和底土。领海构成国家领土神圣不可分割的组成部分。

  ——毗连区是沿海国实施预防性、监视性和惩治性管制措施的功能性海域,又称“连接区”、“特别区”、“保护区”、“补充区”、“尊重区”或“专门管制区”。毗连区在领海之外并邻接领海,从测算领海宽度的基线量起,不得超过24海里。沿海国在毗连区内,行使为下列事项所必要的管制权:(1)防止在其领土或领海内发生违犯其海关、财政、移民或卫生的法律和规章;(2)惩治在其领土或领海内违犯上述法律和规章的行为。[1]从国际法的观点看,毗连区只是沿海国对外国船舶实施预防性、监视性、惩治性等行政和司法管制措施的功能性区域。由于在地理范围上在领海之外并与专属经济区重叠,因而它不是领海,也不是公海,是国家管辖海域。

  ——专属经济区是领海之外并邻接领海,从测算领海宽度的基线量起不超过200海里的一带海域。专属经济区的法律性质介于领海和公海,既非领海又非公海,是适用特定法律制度的国家管辖海域。在专属经济区内,沿海国的权利和义务与所有国家的权利和义务并存。

  ——大陆架是沿海国领海以外依其陆地领土的全部自然延伸,扩展到大陆边外缘海底区域的海床和底土,如果从领海基线量起到大陆边外缘的距离不到200海里,则扩展到200海里的距离。沿海国为勘探大陆架和开发其自然资源的目的,对大陆架行使主权权利。这种权利是专属性的,即:如果沿海国不勘探大陆架或开发其自然资源,任何人未经沿海国明示同意,均不得从事这种活动。沿海国对大陆架的权利并不取决于有效或象征的占领或任何明文公告。沿海国对大陆架上的人工岛屿、设施和结构的建造和使用,对为一切目的在大陆架上进行的钻探,对大陆架上的海洋科学研究以及海底电缆和管道的铺设享有专属管辖权。

  ——群岛水域是群岛国群岛最外缘各岛最外缘各点间的连线确定的群岛基线以内的水域。群岛国的主权及于群岛水域的水体、上空、海床、底土以及其中所包含的所有资源。群岛国在群岛水域内可用封闭线划定内水,在群岛水域外,可划领海、专属经济区和大陆架。从法律的观点看,群岛水域的法律地位介于内水和领海之间,群岛国虽然对其享有主权,但须受群岛海道通过制度的限制。

  ——公海是指不包括国家的专属经济区、领海、内水或群岛水域在内的全部海域。公海对所有国家开放,不论其为沿海国或内陆国。公海只用于和平目的。任何国家不得有效地声称将公海的任何部分置于其主权之下。所有国家在国际法规定的条件下行使航行自由;飞越自由;铺设海底电缆和管道的自由;建造国际法所容许的人工岛屿和其他设施的自由;捕鱼自由;科学研究自由和其他合法公海自由。应该特别指出,国家在行使上述自由时,须尊重并顾及其他国家行使公海自由的平等机会和同等权利。

  ——国际海底区域(简称“区域”)是指各国大陆架以外的深海海床及底土。“区域”及其资源是人类的共同继承财产,其具体含义是:任何国家不应对区域的任何部分或其资源主张或行使主权或主权权利;任何国家的自然人或法人不得将区域或其资源的任何部分据为己有;区域只用于和平目的;区域内的资源属于全人类,由国际海底管理局代表全人类行使管理权;区域资源的收益在所有国家间进行合理分配。

  2、国内海洋法律对国家领海及管辖海域的划定

  国际海洋法规定各种基本海域制度,但并不具体划定各沿海国的领海和管辖海域范围。海洋的法律划分,最终是各国通过其国内法或相关国家间的协议完成的。沿海国划分海洋,关键的海洋界限有两条:一条是领海基线,即确定领海宽度的基准线。领海基线不仅是领海的起算线,也是内水、毗连区、专属经济区和大陆架等国家管辖海域的起算线。这条线是海洋法律图谱中的基准线。另一条是沿海国与其海岸相邻或相向国家间的海域分界线。这条线从法律上划分了海岸相邻相向国家的内水、领海或管辖海域。按照《海洋法公约》的要求,各国确定的领海基线和海域分界线,“应在足以确定这些线的位置的一种或几种比例尺的海图上标出。或者,可以用列出各点的地理坐标并注明大地基准点的表来代替。沿海国应将这种海图或地理坐标表妥为公布,并应将各该海图和坐标表的一份副本交存联合国秘书长。”[2]形象地说,正是这些标在海图上的线,最终完成了海洋的法律定性和法律划分。

  国际海洋法基本海域制度和各国国内法及双边协议从法律上完成了对海洋的法律定性和划分,勾勒出了世界海洋的基本法律轮廓和框架。各种海洋开发和利用活动、包括海上军事活动就是在这个法律框架内进行的。

  (二)海洋活动法律

  海洋活动法律对国家、集体和个人在海洋中的各种海洋活动和海上行为进行规范,规定人类从事各类海洋活动的基本法律原则和规则。此类法律既有国际法也有国内法,主要包括三类法律规则:海洋资源开发利用法律;海洋交通法律、海洋科学研究规则和海洋环境保护规则。

  1、海洋资源开发利用法律。此类法律主要规定了海洋自然资源的法律归属及其开发利用原则和规则。按照《海洋法公约》关于各种海域法律地位的规定,内水和领海内的一切生物和非生物资源属于沿海国,沿海国有权开发、利用和处置;专属经济区和大陆架的一切生物和非生物资源属于沿海国,沿海国对其勘探和开发、养护和管理享有主权权利。此种主权权利是指:未经沿海国明示同意,任何其他国家及其个人或法人不得进行开发和利用;公海内的生物资源属于“共有之物”,所有国家都享有公海捕鱼自由;国际海底区域及其资源属于“全人类共同继承财产”,由国际海底管理局代全人类行使管理职责,由各国按照管理局规定的条件开发。

  2、海洋交通法规。此类法律规定了各类船舶的法律地位及其海上航行权限和海上交通规则。按照《海洋法公约》的规定,内水是沿海国的领土,内水和领海的上空是沿海国的领空,沿海国有权制定并执行其内水和领空的航行和飞越规则,外国船舶和飞机在内水航行和飞越必须遵守这些规则;领海是沿海国的领土。外国民用船舶在领海享有无害通过权。但外国军用舰船无害通过领海是否“必须”事先征得沿海国的同意或履行其他手续,决定权在沿海国;专属经济区是国家管辖海域,其上空是国际空域,外国船舶和飞机(包括军用舰机)享有航行和飞越自由,但在行使此种自由时,应妥为顾及沿海国的权利和义务,尤其是沿海国的国家安全利益,应遵守沿海国按照《海洋法公约》和其他国际法规则制定的与专属经济区制度不相抵触的国内法律和规章;公海是国际水域,所有国家的船舶和飞机在公海及其上空,均享有航行和飞越自由。

  海峡是国际海上交通的咽喉和节点,群岛水域在某种程度上也具有此类地理特征,因而在讨论海上航行和飞越制度时,不能不单独讨论海峡和群岛水域的通过制度。按照海峡的宽度、沿岸情况及其两端所连海域的法律性质,海峡可分为内水海峡、领海海峡和非领海海峡。不同法律性质的海峡有不同的通过制度。内水海峡的水域是海峡沿岸国的内水,其通过制度由沿海国自行立法规定。领海海峡的水域是海峡沿岸国家的领海,通常实行无害通过制度。唯连接公海或专属经济区的一部分和公海或专属经济区的另一部分的用于国际航行的领海海峡实行过境通行制度。非领海海峡是指海峡宽度超过两岸领海宽度的海峡,此种海峡水域的非领海部分实行自由通行制度,领海部分实行无害通过制度。除上述一般规则外,国际上还有少数海峡和跨洋运河实行专门的通过制度,如巴拿马运河、苏伊士运河、土耳其海峡等,这些海峡和运河的通过制度由专门条约规定。

  群岛水域的通过制度由无害通过制度和群岛海道通过制度两部分有机地组成。除群岛国依法划定的内水外,群岛水域一般实行无害通过制度。所有国家的船舶均享有通过群岛水域的无害通过权。但群岛国可在其群岛水域为外国船舶和飞机通过或飞越专门指定适当海道和空中航道,并在该海道及其空中航道实行群岛海道通过制度。如果群岛国没有指定海道或空中航道,所有船舶和飞机可通过正常用于国际航行的航道,行使群岛海道通过权。

  3、海洋科学研究规则。《海洋法公约》设专章对海洋科学研究活动做了规定。总体要求海洋科学研究应遵循下列一般原则:(1)应专为和平目的而进行;(2)应以符合《公约》的适当科学方法和工具进行;(3)不应对符合《公约》的海洋其他正当用途有不当干扰;(4)应遵守各国依照《公约》制定的一切有关规章,包括关于保护和保全海洋环境的规章;(5)不应构成对海洋环境任何部分或其资源的任何权利主张的法律根据。具体要求:内水和领海内的海洋科学研究,应经沿海国明示同意并在沿海国规定的条件下进行;在专属经济区内和大陆架上进行海洋科学研究,应经沿海国同意;公海内的海洋科学研究,各国依照公海自由原则进行。

  4、海洋环境保护和保全规则。《海洋法公约》设专章对海洋环境的保护和保全问题进行了规范,指出陆源污染、船舶污染和倾倒污染是海洋环境的三大污染源,强调各国都有义务根据国际法制订相关国内法律和规章有效地控制上述污染,以确保海洋环境安全。

  (三)海洋控制和管理法律

  海洋控制和管理法律是实施海洋控制和海洋管理,规范国家的海洋控制和管理行为,以实施海洋法律、维持海洋法律秩序、处置海洋争端,实现海洋控制和管理的法律。此类法律主要包括国家海上力量的海上权利及其运用规则,主要规范军用舰船和政府公务船舶的海上军事活动、海上执法和海上保安行为。由于军用船舶的权利及其运用规则在一定程度上与适用于国家公务船舶的规则相同,所以下面我们仅以军用船舶的权利及其运用规则予以说明。

  1、军用船舶的权利规则。军用船舶在国际法上统称为军舰,是指为一国武装力量所有、拥有或使用,外部带有表明其特征和国籍的标志,由该国政府正式委任并列入现役军官名册的军官指挥,并配备有服从武装部队纪律的舰员的船舶。军舰的法律定义没有涉及军舰的军事特征,故不论某船舶上的武备如何,只要具有上述法律特征即为军舰。军舰包括战斗舰艇,辅助船舶和潜艇。舰载飞机是军舰的一部分,具有与军舰相同的法律地位。

  军舰具有多重法律属性。它具有领土属性,是一国的“浮动领土”;具有主权属性,是一国独立和主权的象征,完全免受船旗国以外任何国家的管辖。此种法律性质意味着船旗国对军舰及其所有乘员享有完全的管辖权和控制权,即便该军舰位于外国内水、领海或其他管辖海域。军舰是国家财产,根据国家主权豁免原则享有完全豁免权。当然,军舰享有此项权利是为了保障军舰所属国家的尊严与主权和军舰履行职责的便利,而非使军舰在与其他船舶的关系中处于优越地位。军舰是国家实施海洋控制和海洋管理的工具,是国家海上力量的中坚和代表。

  军舰享有与其法律性质和职能相应的权利。这些权利包括但不限于:(1)行使国家自卫权的权利。此项权利包括防御权和抵御权两个方面。前者是指军舰为有效防止和抵御外敌侵略,建设国防和巩固国防,从事海上军事活动和其他海洋活动的权利;后者是指当国家遇到外敌侵略时,使用军事手段抗击和打击入侵之敌的权利。(2)行使国家执法权的权利。军舰虽以履行国防职能为主,但依照国家法律也享有海上执法的权利和职责。(3)海上保安权。军舰在海上有保卫国家海洋权益、保卫本国人民海上和平劳动和维护国际海洋法律秩序的职权。此项职权使军舰在海上有保护海上交通线和商船的安全、保护海洋环境、防止海上犯罪、维护海上正常秩序等方面的权利。(4)根据国家授权遂行其他海上军事活动和海洋活动的权利。

  2、军舰的权利运用规则。军舰作为海洋的利用者,享有与民用船舶一样的海上航行权。在行使此类权利时,受海域制度、海上航行制度、海洋环境保护和保全等一般国际法规则的约束。军舰作为海洋控制和管理者,享有与其法律性质和职能相应的权利。在行使此类职权时,其职权行为受一些特殊法律规则的约束。军舰享有与其性质和职能相应的职权,自然拥有为实现和履行此等职权而必需的紧追、登临检查、强制改航、扣押和使用武力等权利。此等权利的运用规则就是军舰的权利运用规则,主要包括:紧追规则、海上登临检查规则、使用武力规则和海上意外相遇规则。

  ——紧追规则。紧追是军舰为了实施登临检查或采取其他强制性措施,而对有违法犯罪行为或有违法犯罪行为嫌疑的船舶进行的不间断的追逐。唯军舰和国家授权的公务船舶享有紧追权。《海洋法公约》第111条[3]规定了行使紧追权的规则。主要如下:(1)主管当局在有充分理由认为目标船舶违反法律和规章时,可对其进行紧追。追逐须在目标船舶或其小艇之一在追逐国的内水、群岛水域、领海或毗连区内时开始,而且只有追逐未曾中断,才可在领海或毗连区外继续进行。(2)当目标船舶在领海或毗连区内接获停驶命令时,发出该命令的紧追船舶并无必要也在领海或毗连区内。如果目标船舶是在毗连区或专属经济区内,追逐只有在设立此种海域所保护的权利遭到侵犯的情形下才可进行。(3)紧追权在被追逐的船舶进入其本国领海或第三国领海时立即终止。(4)在无正当理由行使紧追权的情况下,在领海以外被停驶或被逮捕的船舶,对于可能因此遭受的任何损失或损害应获赔偿。

  ——登临检查规则。登临检查是指军舰为了搜集并取得有关海上违反犯罪行为证据或采取其他强制性措施,而对有违法犯罪行为或有违法犯罪行为嫌疑的船舶进行实际查验或搜查。《海洋法公约》第110条简要规定了登临规则。该条规定:“军舰可派一艘由一名军官指挥的小艇到该嫌疑船舶。[4]如果检验船舶文件后仍有嫌疑,军舰可进一步在该船上进行检查,但检查须尽量审慎进行。这些规定比照适用于军用飞机。”然而,在登临实践中,登临检查的实际情况相当复杂,登临检查的具体步骤各国不尽相同。大致包括如下步骤:(1)命令目标船舶停车受检,如拒不停车可采取紧追、呜枪、炮示警迫其停车。待该船舶停车后,派1至2名军官率领必要的随行人员乘小艇登船检查该船文书 ,主要包括:船籍证书、船舶适航证书、船员名册、乘客名册、航海日志、货物清单、货物提单、船舶属具目录、油污排放记录、船舶保险凭据等,应重点检查与有关违法犯罪行为有关的文书和文件。(2)如果检验船舶文书后仍无法排除嫌疑,可进一步对该船进行实际检查和搜查。[5]](3)将检查结果直接记录在被临检船舶的航海日志。记录应至少包括:登临时间、地点、理由、查验目的、查验经过和结果、以及查验方和被查验方的签名。(4)根据检查结果,依法解除对受检船舶的停驶命令或采取进一步的措施,包括将其押解回港。

  ——使用武力规则。军舰平时使用武力的情形有:自卫使用武力,采取海上执法措施使用武力和执行联合国授权的有关海上维和和其他海上任务使用武力。军舰平时使用武力,在很大程度上是达成海洋控制和海洋管理的最后手段,必须遵循以下基本法律原则:首先应在国际关系中避免使用武力或以武力相威胁,遵守国际法关于使用武力的一般原则;其次应区别自卫使用武力和海上执法使用武力等不同情况,依照“必要和适当”原则确定使用武力的种类和强度;第三,在需要使用武力的情况下,按照国家制订的“平时交战规则”规定的权限和程序进行。每个国家都给其军队制订有此类规则。至于在武装冲突或战争条件下使用武力,则应善意地遵守有关战争与武装冲突法中的海战法规则。

  ——海上相遇规则。通常情况下,军舰在海上航行应遵守国际海上航行规则,但由于军用舰机特殊的法律地位和有关规则本身的局限性,这些规则在实践中对军舰很难发挥拘束力,再加上各国军舰在海上航行时往往相互“好奇”而危险接近,时常会因误判对方意图而发生海上意外事故。因此,就有了专用于军舰的海上相遇规则,比如美苏的《公海防事故协定》和《避免海上危险事故协定》,中俄的《避免危险事故协定》,西太平洋海军论坛制订的《海上意外相遇规则》等。军舰在海上航行与外舰相遇时,应遵守国际海上航行规则和双方约定的其他海上相遇规则,发挥良好的“船艺”,避免海上意外事故。

  上述规则适用于军舰和国家公务船舶,但它们并不是适用于军舰的全部规则。军舰与国家公务船舶相比,还有其独特的海洋利用方式,如海上存在、海上训练、武器装备试验等。从国际法角度看,军舰从事这些军事活动,还应遵循一些专门的法律原则和规则,主要包括:海洋军事利用与海洋经济利用相协调原则、军舰的立体防御圈制度和海上训练区制度。

  军舰的立体防御圈是指各国为军舰尤其是航空母舰设定的警戒圈。此种警戒圈的范围一般以军舰或其舰载机的警戒雷达视距范围为限,并随军舰的移动而移动。凡从水面、水下、空中接近或进入该圈的舰艇、飞机都被认为具有敌意,并可能受到打击。

  海上训练区制度是指各国在其领海、管辖海域、公海或兼跨这些海域的海区,为其海空力量宣告设立的临时性或经常性的海上安全区、海上军事训练区、武器试验区、海上禁区、危险区或其他与平时海上军事活动有关的海区和空域。此种平时海上军事活动海区和空域的宣告设立和存在,并不改变所在海域和空域的法律地位,但会在某种程度上影响船舶和飞机的航行和飞越以及其他海洋活动的进行。国家一旦依照国际法合法地宣告设立此种海区或空域,其他国家即有尊重此种海区或空域以及不干扰或破坏在其中进行的军事活动的义务。

  军舰遂行平时海上军事行动,应在遵守有关海域本来的法律制度和航行规则的基础上,遵守海洋军事利用与海洋经济利用相协调原则,尊重其他国家军舰合法利用海洋的权利,妥为顾及对方的海洋活动安全和海上航行安全,主动采取积极措施,预防并避免海上危险军事行动,确保海上军事安全。

  以上三类海洋法律相互作用,共同形成了海洋法律环境。海洋法律对海洋进行了法律定性和划分;海洋活动法律,为各类海洋活动提供了活动规则;海洋控制和管理法律,规范并约束了国际社会各国的海洋控制和海洋管理行为。海洋法律环境的优劣,直接关系到海洋活动能否顺利进行。

  我海军的主要活动区域是西太平洋海域,将在这片海域内谋建设,谋发展,谋打赢。随着我海军跨越式发展步伐的加快和军事斗争准备工作的深入,海军平时海上军事行动任务将更为繁多。海上活动范围日渐扩大。我们每时每刻都在西太海域与敌“接战”,与友“合作”,与“非敌非友”共处。遂行所有这些任务,无一不涉及该海域的海洋法律环境。因此,必须了解、熟悉并有效利用所处海域的海洋法律环境。

  【注释】

  [1]“防止”和“惩治”是指沿海国在毗连区内,有权对在该海域内的,且在其领土或领海内违犯了有关法律和规章的外国船舶或人员采取立法、司法和行政措施,包括对其采取紧追、逮捕和其它执法措施。

  [2]《联合国海洋法公约》第16条。

  [3]《中华人民共和国领海及毗连区法》第14条也有相关规定。

  [4] 历史上曾有命令受检船长携带船舶文书到军舰接受检查的实践,但由于受检文书可能在移动过程中意外灭失,故此种方法已不再使用。

  [5]] 但进一步的检查和搜查须尽量审慎进行。在检查和搜查时,应有该船船长或其代理人在场,并让其协助打开锁闭的厨柜,检查时不应损坏船上的设备和货物,检查完后放回原处。如船长或其代理人拒绝协助检查,则构成对其采取进一步行动的理由。

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