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浅析军事行政诉讼原告资格
2013年10月28日 20:06 来源:《西安政治学院学报》2008年1期 作者:刘向辉 字号
2013年10月28日 20:06
来源:《西安政治学院学报》2008年1期 作者:刘向辉

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    【摘要】军事行政诉讼原告资格不仅是军事行政诉讼的重要内容,而且是理论与实践上需要重点把握的问题,对其予以确立和完善不仅对于军事行政诉讼的建立和发展,而且对于推进依法治军伟大方略都具有极其重要的现实意义。借鉴国外军事行政的有益做法,我国军事行政诉讼原告资格的确立应体现维护国家军事利益原则、维护军事行政相对人合法权益和战时从严原则,分为平时原告资格与战时原告资格,并且在普通行政诉讼的基础上有所缩小,以适应军事社会关系的统一高效。

  【关键词】军事行政诉讼;原告资格;军事行政诉讼原告资格

  当前,建立军事行政诉讼制度已得到理论界和实务界的普遍支持,而其中原告资格的尺度和证明标准,决定了可以接近和利用国家提供的诉讼制度者的多寡。[1] 对军事行政诉讼原告资格进行分析和研究无疑将对军事行政诉讼制度的构建起到极大的推动作用。①

  一、军事行政诉讼原告资格概述

  在军事行政诉讼中,原告资格问题不但直接涉及广大官兵的行政诉权,同时也体现着军事司法权对军事行政权的监督范围,对于启动军事行政诉讼程序,维护军事行政相对人的合法权益,实现军事行政诉讼价值具有重大的现实意义。

  (一)军事行政诉讼原告资格的概念

  要研究军事行政诉讼原告资格,首先必须明确什么是行政诉讼的原告资格。对此,有学者认为它是指公民、法人或其他组织能够提起行政诉讼所应具备的条件。[2](P129) 有学者认为,原告资格是指在行政诉讼中,谁可以以自己的名义提起诉讼,或者说,以自己名义提起诉讼的人必须具备什么条件。[3](P90) 还有学者认为,原告资格意味着行政诉讼的起诉人可以成为原告的限制条件,亦即作为行政诉讼原告在法律上的资格或限制。[4] 根据以上分析笔者认为,军事行政诉讼原告资格所解决的是哪些人可以就哪些军事行政争议向法院申请司法救济,其概念应当是依法成为适格军事行政诉讼的原告,以自己名义提起军事行政诉讼所必须满足的条件。

  (二)军事行政诉讼原告资格的功能和意义

  1.军事行政诉讼的原告资格直接决定了当事人寻求军事司法救济的难易程度。在军事行政关系当中,军事行政主体握有强大的军事行政权力,军事行政相对人一方处于明显的弱势,如果将军事行政诉讼的原告资格范围设置的极为狭窄,那么,一旦军事行政相对人的合法权益受到军事行政行为的侵害或不利影响,他将无法通过行使诉权实现权利救济。

  2.军事行政诉讼的原告资格直接决定了军事司法权对军事行政权的监督范围。要防止权力滥用,就必须用权力制约权力。[5](P119) 如果军事行政违法行为侵害了军事行政相对人的合法权益但是却由于原告资格的限制而无法起诉,那么相对人的合法权益将很难得到获得救济,这不仅限制了军事司法固有职能的发挥,而且也不利于军内行政纠纷的圆满解决。[6](P131)

  3.军事行政诉讼原告资格将对军事行政效率产生不同程度的影响。在确保军事行政诉讼原告资格能够最大限度地实现对军事行政相对人的权利维护以及对军事行政权监督的同时,我们也必须防止军事行政原告资格被过于放宽,以至于形成“滥诉”,因此必须通过原告资格对起诉人设置一道“门槛”,以避免无谓地牺牲公共利益和他人利益,[7] 防止一些人出于非正当目的而耗费宝贵的军事司法资源,否则军事行政机关的工作将无法正常开展。

  二、外军军事行政诉讼原告资格比较

  (一)美国

  美国的军事行政诉讼原告资格很宽,即使和我国行政诉讼的原告资格相比也是如此。原告并不要求必须是军队内部人员,法律不仅允许对军队作出的具体行政行为提起行政诉讼,而且还允许对军队颁发的条令、条例等抽象行政行为提出违宪控告,即认为抽象军事行政行为侵犯自己合法权利的人也可以提起军事行政诉讼。

  (二)德国

  德国的军事行政诉讼原告资格范围较小,仅限于不服军事纪律处分以及不服申诉法院判决结果的军事人员。对于军事长官的“简易惩罚”,军事行政相对人有复问、复议、诉求军事惩戒复审的权利。[8](P183) 其有权向联邦行政法院军事事务法庭提起军事行政诉讼。

  (三)西班牙

  西班牙赋予军事司法机关军事行政诉讼职权,使军事司法机关对于受到军事统帅机关不当处罚的军人,能够通过对处罚决定进行军事法审查的方式,为其人身自由权利提供救济。[9] 但西班牙的军事行政诉讼原告资格与德国近似,仅限于军内不服纪律处分的成员。而且一般情况下,受到纪律处分的军人若认为该处分有不当,仅可以申请军事行政复议,只有在特殊情况下才可以直接提起军事行政诉讼。

  (四)土耳其

  土耳其的军事行政诉讼原告资格不限于军队内部成员,但非军事人员若要提起军事行政诉讼,其仅可就因军事义务产生的纠纷起诉,而军队内部成员可以就牵连到军事人员和涉及军事工作的行政行为和活动所产生的纠纷提起军事行政诉讼。

  笔者认为,以上四国所确立的军事行政诉讼原告资格,有以下几点值得我们借鉴:

  首先,相对地方而言,应当严格限制军事行政诉讼的原告主体资格。由外军的司法实践可以看出,为了维护军事行政秩序,除美国范围较宽,基本上和普通行政诉讼相同外,其余各国都对军事行政诉讼的主体资格进行了极大的限制,仅仅限于军队内部人员或职工,非军事人员只有符合极为严格的标准才能提起军事行政诉讼。

  其次,外军还从军事行政诉讼的诉由来对原告主体进行限制。为了切实维护军事利益、保障官兵的合法权利,外军军事行政诉讼大多规定只能是基于认为军事纪律处分侵犯其合法权益时才有资格提起军事行政诉讼。

  最后,诉讼程序上都将军事行政复议作为法定的诉讼前置程序。为了保障军事司法资源的有效利用,同时为了提高军事行政诉讼的效率,各国基本上都设置了军事行政复议程序,将其作为军事行政诉讼的必须前置程序,目的是尽可能将军事行政争议解决在行政阶段,因为复议相对于诉讼毕竟是简便、快捷、灵活性相对较大的程序。

  三、确立并完善我国军事行政诉讼原告资格的建议和思路

  (一)确立军事行政诉讼原告资格的原则

  确立军事行政诉讼原告资格的原则,应当既能体现军事行政诉讼不同于普通行政诉讼的不同之处,又能体现行政法和军事法的基本原则;既能体现出军事司法的秩序优位,又能体现出普通司法的公正优位。笔者认为,军事行政诉讼原告资格的构建必须基于以下原则:

  1.维护国家军事利益原则。维护国家军事利益原则,是指在军事法的制定和实施过程中,从内容上全面体现国家军事利益,从具体措施上保证国家军事利益不受任何不法侵害的基本准则,这是军事法的根本目的原则。[10](P120) 因此,军事行政诉讼原告的资格应当确定一个范围,避免因为司法行为而使国家军事机关和军事行动受到不必要的干扰。

  2.维护军事行政相对人合法权益的原则。军事行政诉讼原告资格虽然以维护国家军事利益为根本,但也应尽可能地为维护军事行政相对人的合法权益创造条件,扩大可以请求司法救济的军事行政相对人的范围。相对于军事机关而言,个人的力量是非常弱小的,如果不赋予其军事司法的救济途径,那么其受侵犯的权利将很难得到维护。

  3.战时从严限制原则。战时,国家的一切行动都将围绕取得战争的胜利而进行,除了非常严重的军事行政违法行为,其他的轻微军事行政违法行为都应排除在军事行政诉讼受案范围之外,所以应对军事行政诉讼原告资格进行严格的限制,保证军事机关将所有资源都投入到战争中去。

  (二)确立军事行政诉讼原告资格的标准

  军事行政诉讼原告资格标准即使在军事法制发达国家也是困扰立法者的一道难题。在世界范围内来看,目前并没有一个公认的或统一的原告资格标准,[11] 无论是军事行政诉讼还是普通行政诉讼,都存在法律利益标准、事实利益标准以及双行标准和类型化标准等几种类型。① 法律利益标准以实定法确定的利益为原告资格标准,是一种严格原告资格标准,[11] 主要采用国家和地区有日本、意大利和我国的台湾地区等,其中日本是具有代表性的国家。这种标准为法官作出裁决提供了清晰的标准,有利于维护裁判的统一,但容易对行政相对人的原告资格造成限制。② 事实利益标准又称为事实损害标准,是指在行政诉讼原告资格上以当事人的事实利益是否受到侵害或不利影响为标准,采用此种方式的主要有英国、比利时等。此种标准赋予了法官相对较大的自由裁量权,因此对法官要求较高,适合于判例法及法官精英化的国家。③ 双行标准仅为美国采用,是指美国国内同时适用两层结构标准和单一的事实上的损害标准作为原告资格(美国称其为起诉资格)标准。④ 类型化标准是指一国原告资格标准因诉讼类型的不同而各有不同的标准,这些标准在该国行政诉讼中并行不悖,各司其职,采用此种做法的国家主要有法国、德国。

  笔者认为,军事行政诉讼的原告资格标准最重要的作用就是为司法机关准确便捷地确定军事行政诉讼的原告提供有效依据。因此以我国国情、军情为基础,结合军事行政诉讼要实现的目的和应遵循的原则来看,我国军事行政诉讼原告资格应当采用严格的法律利益标准,即以实定法所保护的利益作为军事行政诉讼的原告资格标准,只有明确为法律规定的利益受到违法的军事行政行为的侵犯时,军事行政相对人才能够提起军事行政诉讼,成为军事行政诉讼原告。具体而言,以法律利益标准作为军事行政诉讼的原告资格标准具有以下优点:

  1.法律利益标准的可操作性相对较强。我国是具有成文法传统的国家,审判者严格按照立法者所制定的法律规范进行司法裁判。因此,以法律法规所明确保护的军事相对人的利益作为原告资格的标准,不仅有利于司法的稳定性,而且能够降低审查起诉的成本和透明度,还可以使起诉人更加清楚自己之所以成为或不能成为军事行政诉讼原告的原因。

  2.法律利益标准具备适当的弹性。成文法的特点和行政关系发展速度之间的矛盾决定了法律语言在某些情况下必须带有一定的模糊性,为司法裁量留下一定的空间来适应社会关系的不断变化,而法律所保护的利益这一标准本身就带有这种特点,某些利益本身具有一定的范围,能够根据社会的发展而适时损益。因此,我国的军事行政诉讼法也应当采用此标准作为确定军事行政诉讼原告资格的标准,以适应军事行政社会关系的不断变化。

  (三)确立军事行政诉讼原告资格的范围

  由法律规范调整的人的行为由两种因素组成:属事因素和属人因素,必须要作或不作的事以及必须要作或不作这事的人。法律规范在作为法律条件或法律后果的人的行为时,就决定了这两个因素。[12](P680) 前者指只有在存在司法性争端时,行政相对人才具有原告资格;后者指对行政行为有“足够利益”的行政相对人,包括直接行政相对和间接行政相对人。[13] 可见,军事行政诉讼原告资格的构建也应同样把握属事因素和属人因素这两个方面。

  笔者认为,军事行政诉讼原告资格的理想模式应当兼顾维护国家军事利益与维护军事行政相对人合法权益这两方面的价值,既能让每个需要得到司法救济的军事行政相对人都能实际上得到救济、尽可能地发挥军事行政诉讼的控权功能,又尽可能地避免滥用诉权耗费军事司法资源、妨碍军事行政目标的顺利实现,只有这样才能实现总体利益的最大化。

  1.属事因素。军事行政相对人可以就哪些军事行政纠纷向司法机关提起军事行政诉讼,就这一问题,我们应当参照我国行政诉讼法律规范② 及我军实际情况进行考量。我们目前的行政诉讼必须基于具体行政行为侵权而提起,抽象行政行为不可诉,而且具体行政行为中的内部行政行为也不可诉,除此之外,被具体行政行为所侵犯的一些宪法权利是否可诉,例如受教育权被侵犯的情况,也没有明确的规定。

  笔者认为,就属事因素方面,在构建我国军事行政诉讼原告资格的过程中,应重点把握以下几点:

  首先,应排除抽象军事行政行为的可诉性。因为部队要求高效、迅速、统一指挥,统一行动,因此军事首脑机关制定抽象军事行政行为,都是从维护部队纪律、提高部队战斗力和部队运行效率的角度出发而制定的,如果允许对军事抽象行政行为提出军事行政诉讼,那么必将影响整个军事行政机关的运行效率,给军事行动带来一定的负面影响。除此之外,军人作为一个群体,在服役过程中其公民权必定会受到限制,而且军队的抽象行政行为大多带有强制性、义务性、负担性,所以如果允许就抽象军事行政行为提起诉讼,恐怕将打开滥诉的闸门。

  其次,有关奖惩、任免等具体军事行政行为可诉。行政行为分为内部行政行为和外部行政行为,虽然在普通行政诉讼中,内部行政行为不可诉,但随着行政法研究和实践的深入,理论和实务界对内部行政行为可诉的呼声越来越高,而且和普通行政相比,除了战争时期,军事行政行为在平时主要是对部队的管控,因此在全部军事行政行为中,对人、财、物进行管理的内部行政行为所占比重极大,远远超过普通行政行为,因此,赋予军事行政相对人不服有关奖惩、任免而提起军事行政诉讼的原告资格,符合部队实际,能够更好地维护军队内部军事行政相对人的合法权利。

  再次,利益分为现实利益和预期可得利益,因此受到具体军事行政行为侵犯的权利既可以是现实的权利,也可以是预期可得利益。只要军事行政相对人能够证明某项权利不仅为法律法规所明确规定,而且此项权利已被其实际拥有或者未来必定拥有即可。

  最后,区分战时与平时,在平时,只要军事行政违法行为侵犯了军事行政相对人的合法权益,相对人就可以提起军事行政诉讼,但在战时必须从严限制原告资格,只允许军事人员就严重的涉及人身权的军事行政违法行为提起军事行政诉讼,其他事项一概不得起诉,确有起诉必要的,待战争结束后再另行提起,以此全力保障战争期间军事行动的顺利进行。

  2.属人因素。哪些人可以对侵害自己合法权利的具体军事行政行为提起军事行政诉讼,笔者认为,要解决这一问题,应在维护军队利益的基础上,参照普通行政诉讼法律规范所规定的“与具体行政行为有法律上利害关系的人”这一内容来确定。

  首先,在平时,无论是军事主体还是非军事主体,只要军事机关的具体军事行政行为侵害了其合法权利,二者都可以作为原告提起军事行政诉讼。但在战时,为了保证战争的顺利进行,只能是军人就严重侵害其人身权的具体军事行政行为提起诉讼,其他任何单位和个人均无权提起军事行政诉讼,确有起诉必要的,待战争结束后另行提起。

  其次,在平时,无论是军事行政行为的直接相对人还是间接相对人,只要其法律利益受到具体军事行政行为的侵犯,均有权作为原告提起军事行政诉讼,而在战时,只能是军人,而且是军事行政行为直接作用的军人才有权就严重侵害其人身权的具体行政行为提起军事行政诉讼。

  最后,应当允许外国公民在平时,就侵害其合法权利的具体军事行政行为提起诉讼。因为原告资格不可能不受到政治大环境的影响。当社会需要加强对行政权的控制时,法院便放宽原告资格标准,反之则进行限制。[14](P204) 一国的国防和军事行为涉及的范围很广,很有可能使本国内的外国公民遭受损害,因此应赋予其军事行政诉讼的原告资格,以保障其合法利益得到维护,但在战时,国与国的利益产生巨大的矛盾冲突,所以应当限制外国人的军事行政诉权。

  四、结语

  通过以上论述笔者认为,我国的军事行政诉讼原告资格应作如下界定:在平时,与具体军事行政行为有法律上利害关系的军事机关、军人以及非军事主体的自然人、法人或其他组织,对具体军事行政行为不服,可以提起军事行政诉讼。在战时,只有军人对于严重侵害其人身权的具体军事行政行为不服,可以提起军事行政诉讼。

  【注释】

  [①] 军事行政诉讼是指军事行政行为相对人(主要是现役军人)认为军事行政诉讼主体(主要是军事行政机关)的具体行政行为侵犯了其人身或财产利益,或者是违反了军事行政行为程序,而向军事法院提起诉讼,军事法院依照法定程序审查军事行政行为的合法性,并依法作出裁判的活动。参见陈耿著:《军事行政法论纲》第165页,中国人民大学2004年博士后研究人员出站研究报告。

  [②]《行政诉讼法》第2条规定:公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释(以下称为《解释》),其中第12条规定:与具体行政行为有法律上利害关系的公民,法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。

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  [14] 王学辉.行政诉讼制度比较研究[M].北京:中国检察出版社,2004.

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