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吕军书 杨毅斌:我国农地物权的国家义务与重构
2019年07月16日 10:41 来源:《理论与改革》2019年第4期 作者:吕军书 杨毅斌 字号

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  【摘 要】 现代法治国家不但规定民众享有的权利,还规定了完善的义务作为权利实现的保障。我国农地物权存在着只规定权利,但没有规定义务主体的义务之弊端,实践中导致农地物权在强大的公权力面前无能为力、任人支配的境遇。根据权利义务一致性的原理,国家对农地物权负有尊重义务、平等保护义务、补偿义务和反哺义务。对于目前我国以主体间不平等、歧视性的财产社会义务为特色的农地用途管制制度必须进行改革:按照权利与义务一致性的要求,为社会提供公共产品的农地,国家应当为其提供更多的政策激励。

  【关键词】 土地制度;农地物权;国家义务;反思与重构;反哺

  作者简介:吕军书(1963-),男(汉),河南新乡人,河南师范大学法学教授、经济学教授,硕士生导师,河南师范大学三农法律问题研究中心常务副主任,河南省法学会农业与农村法治研究会副会长,新乡市法学会农业与农村法治研究会会长,河南省法治智库专家,主要研究方向:“三农”经济发展与法制建设;杨毅斌(1994-),男(汉),河南新乡人,河南师范大学法学院研究生。

  “风能进,雨能进,国王不能进”,说的是私人财产神圣不可侵犯,现代法治国家负有保护公民、法人物权(财产权)的义务。现代法治表明,只规定权利,不规定义务主体的义务,权利可能只是文字上的权利。我国的财产权保护实践表明,如果不对国家的义务进行研究并加以界定,物权(财产权)的保护就是一句空话,特别是涉及农村土地物权的保护。比如,我国宪法明确规定,土地的使用权可以依法转让。但是国家立法机关只制定了城镇土地使用权的转让条例,却回避了农村土地(主要是建设用地)使用权的转让,导致大量农村建设用地只能进行隐形交易,其原因在于国家立法机关没有履行相应的义务和职责。又如,党的十七届三中全会指出,要逐步建立城乡统一的建设用地市场,这是对集体土地物权可以依法流转的承认,然而直到十八届三中全会再次提出要建立城乡统一的建设用地市场,有关部门不但没有着力推进土地市场的建设,反而用各种规定、通知,以耕地保护等理由阻碍城乡统一市场的建立,导致全国统一的土地市场至今难觅踪影。

  由于农地的发展权被剥夺,农地不能直接进入市场交易,土地市场成为国有土地的单边市场。然而,由于城市土地不敷使用,有关部门又对农村的宅基地进行整治,通过拆村并居等将宅基地复垦为耕地,再按照城乡建设用地“增减挂钩”政策增加城市建设用地,这本无可厚非,但是针对农房所有权和宅基地使用权这两种物权,很多地方政府并没有履行保护的职责,反而为了取得城市建设用地指标,不顾农民反对,强行拆除农房,而农民只能“被上楼”,原中央农办主任陈锡文称之为“史无前例”。可以看出,对农地物权侵害最大的恰恰是政府。物权是对世权,物权主体之外的任何主体都负有不得侵犯物权的义务,包括国家、政府。如果只笼统地规定物权,而没有规定相应的义务主体的义务,则权利的实现就存在很多变数,甚至流于纸面。因而,研究国家对农地物权的义务不仅具有理论意义,更具有实践价值。

  一、中国农地物权社会化反思

  物权社会化是西方发达国家在传统的个人绝对所有权观念进行修正的产物,是新生资产阶级反对封建的诉求,其基本要义是在强调物权神圣不可侵犯的同时,又强调物权的社会义务。但该理论在我国的适用造成了物权异化现象,因而应当认真反思。就我国物权客体的农地而言,它既是农民的生产资料,也是重要的稀缺资源;它既是农民的社会保障,又承担着全国粮食安全的重任;它既是农民生存的基础,又是农民发展的前提。农地中的耕地具有生产、生活、生态等多重属性,还是重要的战略资源,如果放任所有权人开发建设,以上多数功能将会丧失,但对将耕地开发为建设用地的开发者而言,获得的将是比耕地价值翻了数十倍乃至数百倍的眼前经济收益。中国物权社会化必须考虑妥善处理好这几种关系,才能达到个人利益与社会利益的和谐发展,实现公私利益的平衡。农地的财产属性和资源属性并存,决定了农地上的生存利益和发展利益的统一,私益和公益的统一,公平价值和效率价值的统一。

  考察我国农地发展的历程发现,物权社会化的前提与西方国家完全不同。财产权的社会义务在现代国家具有普遍的社会基础和法律基础,比如物权社会化始作俑者德国魏玛宪法在很多方面都体现了追求社会正义、限制经济强者、扶助社会弱者的理念。我国宪法也有很多包含着扶助经济生活中的弱者、维护社会正义和社会平衡的精神,它使现代民法的社会因素大大增加,民法也开始将社会弱者的利益保障作为追求目标,[1]德国著名民法学家及法哲学家卡尔·拉伦茨甚至将社会原则和私法自治原则相提并论。[2]在这种情况下我国民法应当扭转对农民财产权的价值歧视,实现民法对弱势群体的人文关怀,为解决三农问题尽一个部门法的职责,而不是机械援引西方的物权社会化理论作为剥夺限制农民权利的工具。财产权的发展史告诉我们,一个社会如果过分强调其个人利益的方面或走向另一个极端,过分强调财产权的社会义务,使财产权空壳化,对社会经济的发展都将是一场灾难;妥善地处理好财产权的个人因素和社会因素,实现个人和社会和平共处、利益共享是明智之举。法律既要保护个人的财产权,保证个人人格最大限度地全面自由发展,同时又要保护社会整体利益,保障每个人都能过上人类应有的生活——即使不能满足每个人的所有需要,至少也要满足每个人的最低限度的合理需要。[3]反观我国的农地物权架构,其价值取向和制度安排既没有保障农民的物权作为个人人格全面自由发展的物质基础,又没有满足数亿农民获得国民平等待遇的基本需要,所以它是一种逆社会化的物权制度。它追求效率,却丧失了公平(利益分享)的目标;它追求(粮食)安全,却以农民人权的牺牲为代价;最终效率和安全只不过是建立在“沙滩”上,缺乏稳固的根基。

  比如,土地用途管制作为物权社会化的产物,是上个世纪出现的新生事物,它本身也在不断发展变化和完善之中。各国法律虽然规定了土地权利人的义务,但如果政府对其的限制过分严重,将使财产人的财产空壳化。同时,人们对管制成本高企和管制失灵的批评之声不绝于耳。因此各国学说和法律逐渐从强调财产权的社会义务过渡到限制政府的管制权、强调社会的补偿义务,从而维护财产权人和社会的权利义务达到平衡。从国外对农地的管制发展趋势来看,大都从严格的用途管制过渡到注重对农民的补偿,有些国家还进行激励性管制的改革。不管是对过分限制公民财产的违宪审查制度、管制性征收制度、开发权购买与转移制度,还是反哺理论,都是对单向度强调财产权人的义务、以行政管制权为核心、权利人利益被忽视的用途管制制度的修正和理念的重构。

  从法理上讲,权利的获得和实现不但要有法律文本上的支持,还需要公权力和义务的配套和保障。在农地物权化的进程中,国家通过制定《农业法》《农地承包法》和《物权法》等宣示保障农地物权和农民利益的决心和政策取向。随后又通过十七届三中全会和十八届三中全会两个《决定》进一步明确农地改革的方向和步骤,赋予农民更多财产权利、还权赋能、赋能强权是农地改革的基本方针。[4]但不容否认的是,如果不触动现行的土地管制制度和城镇土地国有化制度,则农地物权权利体系建设将步履维艰,因为权利的实现需要权力的支持和保障,需要义务体系的建立和完善,这样才能使农地权利实在化。而我国目前的土地管理权不是以权利保障为出发点,而是以用途管制、审批、督察等管理权为其本位;1998年建立的最严格的耕地保护政策和相应的法律制度对保护耕地(特别是数量上)功不可没,但这不应以农地物权的权能被极大压缩为代价,耕地保护的成本和城镇化的成本不应由农民独自承担,农民也不应一直为国家的经济社会发展做贡献却得不到合理的回报。政府既是土地管制的执行者,又是农地物权的保护者,合理平衡土地管制与财产权的关系是农地改革应当妥善处理的首要问题,因为《土地管理法》第43条和第63条不修改或废除,则农地物权充其量只是耕作权。也就是说,农地权利体系的建设有赖于配套制度的建设,而配套制度的建设中,规范政府的管制权和相关土地管理权是非常必要的,因为农地物权是对世权,具有排他性,正如德国学者温沙伊德所说,“物权是对天下万人的不作为请求权”,它不但排除普通民事主体对物权人的侵害,也排除国家机关对物权的干涉。在我国法律体系中有一个特殊之处,即国家对农地物权的干涉是有法律依据的。我国借鉴域外经验建立了最严格的与耕地保护政策相应的管制权力体系,但却没有保护公民财产权的制度体系。从义务角度讲,我国只强调农地的社会义务,而没有建立国家对财产权的义务。表现在法律体系上就是物权的防御功能被极大削弱,国家注重权利宣告而轻视权利保障,农地物权的实现缺乏可操作的保障手段,更没有对抗国家公权力滥用的制约、监督等权力,农地物权的救济权残缺不全,而无救济则无权利,这与国家公权力的运行形成对比:在最严格的耕地保护政策目标下,国家公权力获得了全方位的扩张,但其对农民基本人权和农地物权的保护义务被模糊和淡化,更没有将创造条件为农地物权得到最大限度的实现作为其权力行使的宗旨,反而在现实中屡屡侵犯农地物权。所以,当前农地改革最大的问题不是权利宣告问题,而是权利保障的系统构建问题。在用途管制的语境下,处理土地财产权和土地行政权包括规划权、征收权的关系是解决农地物权化困局的关键,为此,我国应当借鉴西方法治国家对财产权的保护制度,建立社会对农地物权的义务体系。

作者简介

姓名:吕军书 杨毅斌 工作单位:河南师范大学法学

职称:教授

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