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论我国土地银行制度的构建
2017年01月06日 15:44 来源:《法学杂志》 作者:朱大旗 李蕊 字号

内容摘要:引鉴土地银行制度,通过农地存贷、农地抵押贷款和土地债券发行等农地金融业务的开展可有效耦合农地和资金两大资源,促进农地流转融资,并引导社会资金进入农村发展农业、服务“三农”。五、土地银行制度构建之域外考察目前我国农地金融制度处于起步阶段,与发达国家和地区土地银行制度初创阶段情况非常近似,因此笔者主要考察厘廓德、美等国土地银行设立初期的制度状况,以探求各国土地银行制度的内蕴规律和本质属性为我国构建土地银行制度提供借鉴。并且平罗作为全国农村土地经营管理制度改革实验区和全国农村土地承包经营权确权登记试点县已经完成土地承包经营权确权颁证工作,正在进行土地承包经营权抵押试点,这些都为未来在土地合作社基础上建设土地银行,开展农地融资业务奠定了坚实的基础。

关键词:农地;土地承包;农村;经营权;抵押贷款;合作社;融资;银行制度;金融;债券

作者简介:

  内容提要:目前中国农村发展面临的重大现实困境是农村金融资源供给严重不足和农地资源配置的不合理。解决问题的肯綮在于确立一种有效的融资体制机制,一方面将社会资金引入农村,另一方面通过调动农村内部资源尤其是最重要的农地资源以改善农村金融服务。引鉴土地银行制度,通过农地存贷、农地抵押贷款和土地债券发行等农地金融业务的开展可有效耦合农地和资金两大资源,促进农地流转融资,并引导社会资金进入农村发展农业、服务“三农”。本文通过对土地银行这一外生性制度的引入和本土化建构进行研判探讨,以期求解我国农村资金匮乏和农地资源利用不充分之困局。

  关 键 词:农地融资/农村资源配置/土地银行

  标题注释:本文为国家社科基金项目“当前我国农地融资中的法律政策冲突及立法选择研究”(14BFX173)、司法部国家法治与法学理论研究项目“我国农地融资法律问题研究”(13SFB3034)、北京市优秀人才培养资助青年拔尖个人项目“当前我国农地信托融资法律问题及对策研究”(2014000026833ZS08)、北京市属高等学校高层次人才引进与培养计划项目“我国农地信托融资法律问题研究—以北京为例”(CIT&TCD20154046)的阶段性成果。

  作者简介:朱大旗,中国人民大学法学院 北京 100872;李蕊,中国政法大学民商经济法学院 北京 100088 朱大旗(1967- ),男,汉族,湖南宁乡人,中国人民大学法学院教授、博士生导师;李蕊(1978- ),女,汉族,河北秦皇岛人,中国政法大学民商经济法学院博士后研究人员,北京农学院文法学院副教授。

  

  一、问题的提出

  目前我国农村发展面临两大现实困境:一是作为农村经济血液的农村金融资源供给严重不足;二是作为农民最大财富源泉的农地资源利用不充分。一方面,我国“三农”问题的解决一直受困于农村金融供给不足这一瓶颈。尽管现有农村金融机构绝对数量不少,①但是它们多以利润最大化为目标,无意于“高风险、高成本、低收益”的涉农贷款业务,过于注重吸收存款,注重盈利性强的中间业务和结算业务等,成为农村资金流向城市的“虹吸器”。据统计我国农村资金存贷比由1994年的100%下降到2011年的60%。②人民银行数据显示2014年末主要金融机构及小型农村金融机构、村镇银行、财务公司本外币农村(县及县以下)贷款余额19.44万亿元,占我国金融机构全部贷款余额的23.8%,增速比上年末低6.5个百分点。③农村资金供给的短缺抑制了农业和农村经济的发展。另一方面,农业现代化的前提是农地规模化,而联产承包责任制条件下以家庭为单位的农业经营方式,呈现小规模细碎化的特点。国家统计局数据显示2013年全国农村居民人均经营耕地面积2.6亩,按照全国平均家庭规模2.98人/户计算,农村户均经营耕地面积仅7.7亩。经营分散化引致我国农业劳力生产力始终落后于世界多数国家和地区(见表-1)。

  

  正如罗斯科·庞德指出的“由于社会经济关系的不断变化,现实的法律秩序总是存在不合理性。因此,适应社会经济关系发展的需要,法律要不断地变革。”④求解前述困境之肯綮在于确定一种有效地融资途径或机制:一方面将社会资金引入农村,另一方面通过调动盘活农村内部资源以改善农村金融服务。作为农民最根本财产的土地是农村内部最重要的资源,可否通过有效地制度设计发挥土地的财产功能,使农民承包经营的土地从实物形态转化为价值形态?我国过往三轮农村金融改革的实践已然诠释证成单纯依赖改革现有金融机构无法解决农村融资困境。⑤由是,如何鼎新建构农村金融机构并进行相应的体制机制创新成为我国进一步深化农村金融改革的重大现实课题。

  考究国际经验,为解决农业发展中长期信贷短缺的问题,很多国家(地区)建立了土地银行,如德国的“土地抵押信用合作社”、美国的“联邦土地银行”、法国的“土地信贷银行”、日本的“农林渔金融公库”、韩国的“土地开发社”、俄国的“贵族土地银行”、南非的“南非土地银行”等,并建构了完备的土地银行法律制度。⑥土地银行作为经营与土地有关的长期信用业务的农地金融机构,不吸收存款,其运作有效耦合了农地和资金两大资源,通过农地抵押贷款和土地债券发行等农地金融业务的开展,引导社会资金进入农村,实现农村资金和农地两大资源的优化配置。作为一种制度创新值得我国在农村融资厘革中引鉴和探索。

  二、我国构建土地银行制度初因之考量

  新制度经济学认为一种制度之所以被创新,首先是基于相关主体主观的创新需求;其次是创新的收益大于制度创新成本或可弥补创新所造成的损失。在我国建构土地银行制度,开展土地存贷业务有利于推动农业规模经营和集约经营,促就农业现代化建设和农村剩余劳动力转移;延展农地抵押贷款业务助益于土地经营者获取中长期信贷资金,必将惠泽农业可持续发展;发行土地债券内化农地使用权于金融资本图谱,径由农地资本化藉以实现农民土地财产权益最大化。⑦

  (一)促致土地财产功能发挥求解农村融资困局

  衍生我国农村资金瓶颈的因由是多向度的,除了长期存在的城乡二元结构,农村融资小规模、分散化等特点,信息获取的障碍也是重要原因。以营利为目的的商业银行出于风险防范的考量,一般不愿涉足此类业务。作为专业从事农地流转融资业务的政策性银行,土地银行不以营利为目的,耦合农地和资金两大资源并促进它们的合理配置。不仅通过土地抵押贷款业务开展向农民提供资金,还在政府支持下发行土地债券,筹措社会资金用于发展农业生产实现了农地证券化。将土地财产变成可分割和流动的财物,扩大了流通范围,有效弥补了农地股份化流转的封闭性缺陷。⑧尤其是运用市场机制发行土地债券将社会资金引入农村,开辟了一条非农资金注入农业生产领域的融资新渠道。不仅削减了农业的融资成本,亦为社会大众缔创了较好的资本市场投资品种。

  (二)促就农地有序流转优化资源配置

  毋庸置喙,新一轮土地制度改革语境下我国农业生产关系变化的新趋势是土地承包权主体同经营权主体发生分离。完善农村基本经营制度构建复合型现代农业经营体系的基本要求是适度规模经营。但是目前我国农村土地流转率普遍偏低进程缓慢。⑨不确定的预期使农户们丧失农地流转的动力;不稳定的经营权也让流入土地的经营者不愿增加投入扩大生产,甚至进行掠夺性生产,进而形成恶性循环滞碍了农村土地使用权的健康流转。土地银行制度的构建可以为土地承包经营权流转提供制度保障,不仅引致农地使用权向更有效率的使用者有序流动实现适度规模经营,同时也为农村剩余劳动力的转移构造了逻辑路径。

  (三)盘活要素资源彰显农民金融发展权

  当前我国农地金融立法者已然陷入一个悖论:缘于农民对于土地社会保障功能的依赖所以须倚重立法以约束农地抵押融资功能的发挥,其结果诱致农民可获得的金融资源减少,反而更依赖土地。这实质是对于农民金融发展权的攫取褫夺。在我国农村社会保障制度日臻完竣的语境下农地生存保障功能的制遏性影响日益减少,农民发展权益的实现益发迫切。唯有通过具体的法律制度的建构,社会层面的利益才能被注入合法性的内涵,利益的要求也才能从纯粹的物质经济状态转化为一种权利上的要求和主张。⑩就宪法精神而言,革故农村土地制度的主旨在于保障农民和城市居民平等享有清晰的财产权利和公平自主的交易权利。(11)既然立法首肯城市土地使用权抵押融资,当然也应授赋农民同样之权利,这亦是赋予农民“长久不变”、“更加完整的”土地承包权的应有之义。金融发展机会均等是国家和组成国家的个人一项基本权利。获得必要的金融服务使自己由一种较低生存状态向较高生存状态不断迈进理应成为中国农民的本源性权利。(12)受制于农村资源要素不足,农民金融发展权难以彰显。亟待通过土地银行制度的构建推进土地存贷、抵押等活动的规范开展促进农民参与金融发展、享受金融发展成果。发行土地债券在有效融通资金的同时,更使得农地使用权的价值不仅呈现于实物层面亦彰显于其预期发展性收益。

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