作者简介：

　　李艳芳，李程，中国人民大学 法学院，北京 100872；张忠利，中国社会科学院 法学研究所，北京 100720 李艳芳(1964- )，女，陕西榆林人。中国人民大学法学院教授、博士生导师，研究领域为环境法、资源法、能源法和经济法。

　　原发信息：

　　《上海大学学报：社会科学版》2016年第20161期 第1-12页

　　内容提要：

　　积极应对气候变化，大力推动低碳发展，是我国经济和社会发展新常态的重要表现。但是，我国现有法律并不能有效应对气候变化，而大量旨在应对气候变化、推动低碳发展的政策则缺乏法律依据，这迫切需要国家进行应对气候变化专门立法。气候变化专门立法不仅具有政策基础，也能够从国内相关省市低碳发展试点的实践经验以及国外相关立法和实践中获得启发，因而具有可行性。气候变化专门立法应当采用综合性立法模式，以出台“应对气候变化法”为最优选择。在出台“应对气候变化法”存在难度的情况下，则可以先分别制定所需调整的社会关系相对简洁、立法协调难度较小的“低碳发展促进法”和“适应气候变化法”，或者由国务院制定法律效力较低位阶的“碳排放交易管理条例”。

　　Active responses to climate change and rigorous promotion of the low-carbon development are important aspects of the "New Normal" in China's social and economic development.However,the existing laws cannot combat climate change effectively,and the multitude of policies that aim at tackling climate change and promoting low-carbon development lack legal foundation,thus making specialized legislation urgent.The specialized legislation to address climate change is now feasible in China as it can get support from the practices of relevant domestic normative documents and draw on the experience from the domestic pilot provinces and cities where low-carbon development has been exercised and overseas countries which have already done the legislation.A comprehensive mode of specialized legislation is recommended,giving priority to the Climate Change Act covering both mitigation and adaptation aspects.When difficulties do matter in the way,secondary choices are offered to legislate Low-Carbon Development Promotion Act aiming at mitigation and Adaptation of Climate Change Act aiming at adaptation respectively,which are less complex in adjusting social relations and less difficult in legislative negotiation,or to make less legality-bound Carbon Emissions Trading Regulation by the State Council.

　　关 键 词：

　　气候变化法/低碳发展促进法/碳排放交易/温室气体/Climate Change Act/Low-Carbon Development Promotion Act/carbon emissions trading/greenhouse gases

　　[主持人语]

　　2015年11月30日至12月12日，来自近200个国家和地区的代表参加了巴黎气候大会，大会通过了《巴黎协议》，提出了包括目标、减缓、适应、损失损害、资金、技术、能力建设、透明度、全球盘点等29条内容。《巴黎协议》的签订，给这个冬季生活在持续发生的雾霾中的人们带来了些许暖意，但同时，也给尚处于经济发展期的中国在平衡经济发展与节能减排诸方面提出了严峻的挑战。作为一份具有法律约束力的协议，《巴黎协议》虽然仍不尽完美，但已无可争议地成为国际气候史上值得铭记的重要转折点，它将一个已经过度泛政治化的议题拉回到国际法的轨道，为全球绿色转型注入了动力，体现了世界各国利益和全球利益的平衡，是全球气候治理进程的里程碑，也是推动全球提高气候控制力度，应对气候变化、实现绿色低碳发展的新起点。对于本次会议，中国政府给予了高度的重视，11月30日，国家主席习近平出席了气候变化巴黎大会开幕式并发表题为《携手构建合作共赢、公平合理的气候变化治理机制》的重要讲话。他强调，《巴黎协议》不是终点，而是新的起点。作为全球治理的一个重要领域，应对气候变化的全球努力是一面镜子，给我们思考和探索未来全球治理模式、推动建设人类命运共同体带来宝贵启示。中国、美国、欧盟作为气候谈判的传统关键利益相关方均做出了各自的努力，发挥了重要的作用。特别是中国，不仅在气候外交中趋向积极主动，国内立法工作也在进一步推进中，并向世界承诺2017年启动全国碳排放交易市场。本栏目刊发的三篇文章，从国际、国内不同视角对本次气候谈判的相关影响做出分析和回应，以求学界予以回应。

　　在全球变暖的时代，通过积极应对气候变化，推动低碳发展，进而实现产业结构调整、经济增长方式转变，已经成为我国经济和社会发展的新常态。为应对气候变化，大力推动低碳发展，全国人大常委会、国务院和地方政府已经制定了大量政策、法规和规章等。2015年6月，中国政府也向《联合国气候变化框架公约》秘书处提交了《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》(Intended Nationally Determined Contributions，INDCs)文件，进一步明确了中国在2030年之前应对气候变化的各项行动目标。与此同时，我国现有的与气候变化有关的法律并不直接以控制温室气体排放、应对气候变化为立法目的，在控制温室气体排放、应对气候变化方面的效果和力度都存在诸多不足，而已经制定的旨在应对气候变化的政策和规章则缺乏上位法的法律依据。为此，尽快出台“应对气候变化法”，从而为社会各领域大力开展温室气体减排、应对气候变化、推动低碳发展的行动提供法律保障成为当务之急。

　　一、我国应对气候变化专门立法的必要性与可行性

　　(一)应对气候变化专门立法的必要性

　　首先，应对气候变化专门立法是我国经济发展新常态下积极应对气候变化，推动低碳发展，实现我国国家自主贡献的自主行动目标的必然要求。气候变化问题既是环境问题，也是发展问题，但归根到底是发展问题。当前，我国经济发展已经进入新常态，为应对气候变化而制定气候变化专门立法是推动实现经济和社会的低碳发展，实现经济发展新常态的重要表现。[1]习近平同志曾明确指出，应对气候变化是中国可持续发展的内在要求，也是负责任大国应尽的国际义务。[2]2015年6月，中国向《联合国气候变化框架公约》秘书处提交了《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》文件，明确了中国为实现《联合国气候变化框架公约》第2条所规定目标的国家自主贡献。这表明我国开始更加主动地应对气候变化，推动低碳发展，并积极寻找和把握低碳发展的先机。英国等一些国家在应对气候变化问题上非常活跃和积极，是因为向世界各国推销其低碳技术(如碳捕集与封存，即CCS)是其重要目的之一。

　　其次，制定应对气候变化专门立法是全面推进依法治国方略，理顺在应对变化领域法律与规划等政策的关系，将我国现有应对气候变化和推动低碳发展的政策上升为法律位阶的要求。在应对气候变化、促进低碳发展方面，我国已经出台了大量政策性文件和部门规章，这些文件在应对气候变化、推动低碳发展方面发挥了重要作用，如全国人大常委会审议通过的《关于积极应对气候变化的决议》《中国应对气候变化国家方案》《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》《“十二五”节能减排综合性工作方案》与《碳排放权交易管理暂行办法》等。但是，这些政策性文件和部门规章也存在诸多问题。第一，这些政策性法律文件和部门规章缺乏明确的法律依据。虽然2009年全国人大常委会发布了《关于积极应对气候变化的决议》，但是，该项决议的主要目的是向国际社会表明中国政府应对气候变化的积极态度，因而其内容十分宏观，并不能够成为国务院各部门出台各项设定权利义务内容的规章的直接法律依据。我们认为，应对气候变化专门立法是针对特定时间(如“十三五”“十四五”期间)、特定领域(减缓或者适应领域)、特定行业(工业、能源、农业、交通业、建筑业等)制定具体政策性文件的法律依据，而部门规章政策性法规则仅是实现应对气候变化专门立法规定的法律目的、任务或者目标的重要手段。第二，国务院及其各部门的大量政策性文件和部门规章缺乏稳定性和强制实施保障等法律所具有的特征。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》《“十二五”节能减排综合性工作方案》和《“十二五”控制温室气体排放工作方案》只是针对“十二五”期间的应对气候变化工作提出要求，这些政策性文件对于“十二五”之后“十三五”期间乃至更长时间跨度的低碳发展缺乏约束力。因此，现有的政策性文件在很大程度上无法为低碳投资者提供长期稳定的投资预期，而这正是基础设施领域低碳投资所必需。

　　再次，我国现有的环境、能源和资源立法不直接以控制温室气体排放为目的，因而不能充分有效地应对气候变化，推动低碳发展。在我国，现有的《大气污染防治法》《节约能源法》《可再生能源法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》和《森林法》等法律，虽然可以在一定程度上间接地起到控制温室气体排放、推动低碳发展、应对气候变化的作用，但是也存在诸多不足：一是土地利用、土地利用变化及森林(Land Use，Land Use Change，and Forestry，LULUCF)领域、消费领域的温室气体排放不能得到很好的解决；二是低碳技术的研发、应用和推广不能得到有力地促进，尤其是不能充分表明国家在推动发展低碳技术方面的态度；三是即便能够在上述领域控制温室气体排放，也会导致气候变化应对法律制度的碎片化，从而缺乏系统性；四是应对气候变化、推动低碳发展的法律手段是多元的，不仅可以使用以温室气体排放标准为代表的命令与控制型法律手段，也可采取诸如碳税、碳排放交易制度的基于市场型法律手段，还可以采用政府与社会资本合作(Public and Private Partnership，PPP)的软法规制措施。但是，在我国的现有法律框架中，这些法律制度要么缺乏上位法依据，要么完全缺乏法律依据。因此，我国急需要制定气候变化专门立法对这些方面加以规定。

　　(二)应对气候变化专门立法的可行性

　　制定应对气候变化的专门立法，不仅具有必要性，也具有可行性：

　　第一，现有的应对气候变化的大量的政策和规章为制定应对气候变化专门立法奠定了基础。在“十二五”期间，我国先后制定了大量的应对气候变化、推动低碳发展方面的政策性文件，对我国应对气候变化工作目标、指导思想、基本立场等方面进行了明确规定。就综合性政策文件而言，我国先后制定了《国民经济和社会发展十二五规划纲要》《“十二五”控制温室气体排放工作方案》《国家适应气候变化战略》《国家应对气候变化规划(2014-2020)》。另外，我国政府以应对气候变化、推动低碳发展为导向，不断修订《产业结构调整指导目录》。就特定领域而言，我国先后制定了《工业领域应对气候变化规划(2012-2020)》《国家能源发展行动计划(2014-2020)》《“十二五”国家应对气候变化科技发展专项规划》以及《国家重点推广的低碳技术目录》等。在具体制度方面，国务院有关部门先后制定了《低碳产品认证管理暂行办法》《碳排放权交易管理暂行办法》等规章，从而建立了低碳产品标准、认证和标识制度，企业温室气体排放核算和报告制度，应对气候变化统计制度，碳排放交易制度等。这些应对气候变化的政策与规章为我国进行应对气候变化专门立法奠定了政策基础。

　　第二，低碳省市试点工作和碳排放权交易试点为制定应对气候变化专门立法奠定了实践基础。国家发展改革委员会分别于2010年7月19日和2012年11月26日发布了《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》和《关于开展第二批低碳省区和低碳城市试点工作的通知》。以这两个通知为依据，国家先后在超过40个城市和省区开展了低碳试点。经过几年的试点，在第一批“五省八市”中，深圳市率先提出在2017-2020年期间达到碳排放峰值；第二批29个试点省市均明确提出碳排放峰值目标或总量控制目标，北京、镇江等城市还对开展新建项目碳评估制度进行了探索。[3]在碳排放交易方面，自2011年10月29日国家发展改革委员会办公厅发出《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》后，北京市、天津市、上海市、重庆市、广东省、湖北省、深圳市先后开展碳排放权交易试点。这些省市在确定碳排放权交易的总量控制目标和覆盖范围，建立温室气体监测、报告和核查(MRV)制度，分配排放配额，建立交易系统和规则，开发注册登记系统，设立专门管理机构，建立市场监管体系，进行人员培训和能力建设方面，初步形成了全面完整的碳排放交易试点制度框架。低碳省市试点工作的开展和碳排放权交易试点各省市的先试先行，无疑为全国气候变化应对立法提供了非常有益的实践经验。

　　第三，各国应对气候变化的专门立法为我国制定该种立法提供了有益的参考。自1997年《京都议定书》签署以来，世界上越来越多的国家或者地区开始制定应对气候变化的专门立法，其中包括日本1998年的《全球气候变暖推进法》、新西兰2002年的《应对气候变化响应法》、英国2008年的《气候变化法》、菲律宾2009年的《气候变化法》、韩国2011年的《低碳绿色增长基本法》、墨西哥2012年的《气候变化一般法》等。另外，自2014年以来，法国制定了《推动绿色增长之能源转型法令》，[4]17-18芬兰制定了“应对气候变化法”，[5]我国台湾地区也制定了“温室气体减量及管理法”。这些国家或者地区的应对气候变化专门立法经验表明：制定应对气候变化专门立法不仅是必要的，也是可行的，更符合国际社会应对气候变化立法的趋势。气候变化专门立法通过对国家气候变化应对目标、政策、理念、原则、制度等的全方位的规定，不仅为气候变化应对主管部门对碳排放进行监管提供法律依据，而且可以有力地促进全社会的低碳发展，在积极应对气候变化的过程中发挥重要作用。