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大数据背景下公众环境信息收集权初探
2020年01月16日 15:46 来源:《西部法学评论》2019年第4期 作者:方印 见见 字号

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  摘 要:随着《十三五规划纲要》首次提出要实施国家大数据战略,我国信息化水平日益提高,大数据时代带来的信息化影响早已渗入到环境领域。加之公众对环境保护意识的逐步增强和对参与国家公共事务管理的热情日渐高涨,构建大数据背景下的公众环境信息收集权这一新兴权利制度体系势在必行,这同时也是公众参与环境问题的理性选择。从新兴权利的界定、重要意义和推进路径及避免权利泛化角度出发对大数据背景下公众环境信息收集权利的产生背景、概念内涵和基本属性等方面系统阐释、论述了大数据背景下公众环境信息收集权制度塑造的最基本和必须要回答的三个问题,并从环境信息公开机制和环境信息民主参与机制、限制环境信息公开范围三个方面为大数据背景下公众环境信息收集权的实现保驾护航,试图为构建大数据背景下公众环境信息收集权制度体系寻找理论依据并搭建基石。

  关键词:大数据;环境保护;环境信息;环境信息收集权

  作者简介:方印,贵州大学法学院教授。 见见,贵州大学法学院硕士研究生。

  基金项目:本文系国家社科基金项目《大数据时代公众环境信息权的法律再造研究》(项目编号:17BFX208)之阶段性成果。

  随着大数据时代的悄然而至,现行的环境法体系面对日益严峻和紧迫的环境问题显得越来越无能为力、无可奈何,如何打破现有环境问题公众参与的瓶颈成为学界关注的热点问题之一。环境保护事业的治本之策是调动公众参与的积极性与主动性使公众充分参与到环境保护的各个环节之中,而这其中制度建设的最基础一环就是建立大数据背景下的公众环境信息收集权。面对这一新兴权利,首先要明确新兴权利界定和路径演进的问题,规避权利泛化可能带来的负面影响,从姚建宗教授在《新兴权利论纲》中对新兴权利的认定,可知它并不是一个严谨的法学概念或者法学范畴,而只是一个用来描述我国当前社会中某些权利诉求或主张的模糊概念,是形式标准和实质标准的统一。[[1]]本文旨在建构应然层面的大数据背景下公众环境信息收集权,这其中不可回避且亟待回答的问题便是其产生的背景及基本概念和属性分析,尝试厘清大数据背景下的公众环境信息收集权与环境信息知情权之间的关系,并试图为公众主动、理性、高效、有序地参与环境治理提供科学的理论支持与完善的制度保障。显然 我国的环境公 共治理信息公众参与在实践中仍然存在许多漏洞,致使该权利缺乏可操作性且难以运行,我国应对环境信息权利进行单独立法,进而将公众环境信息收集权纳入其中 为其提供法律保障,为该权利的实现铺筑道路,[[2]]本文尝试着回答了建立大数据背景下公众环境信息收集权的有关基础性问题以期对建立我国在大数据背景下公众环境信息收集权相关立法方面或许有可供参考之处。

  一、大数据背景下公众环境信息收集权的产生背景

  随着互联网+时代的到来,大数据、人工智能及云计算悄悄改变着我们的生活方式,在法律层面也出现了相应的一系列新型权利,公众环境信息权即为大数据背景下的时代产物。从社会背景与法律背景两个层面进行分析公众环境信息收集权的产生动因,是探究公众环境信息收集权的必要内容。

  (一)社会背景

  当今世界大数据信息化的迅速崛起已经无处不在、无时不有地影响和改变着我们的生活。2015年8月国务院发布《促进大数据发展行动纲要》中明确指出要把大数据发展为国家发展战略的高度环保“大数据时代”已经势不可挡。大数据背景下公众环境信息收集权等新兴权利不是空穴来风、闭门造车的产物,不源于上帝的意志也不源于自然的想象,是需要逐渐培育与精细设计的,毫不夸张的说,谁拥有全面、客观、及时、有效的信息,谁就拥有权威的发言权,谁就拥有整个世界。目前,我国生态文明建设整体处于负重前行的关键阶段和攻坚时期,而采取措施满足公众日益增长的良好生态环境诉求将成为今后生态建设工作的重中之重。在环境污染防治与生态环境保护领域,全面、客观、及时、有效的环境信息是生态环境保护与环境防治最有效的规制工具之一,由此环境信息的需求及重要性可见一斑,大数据背景下的公众环境信息收集权这样一个新兴的权利概念便应运而生,就时间维度来说所谓 “新兴”权利是指在过去规定的和现行实施的法律文本中都未曾明确规定或提及、表达,但从相关法律的具体条文的规定中可以合乎逻辑而合法地推导出来的权利,而本文所研究的大数据背景下公众环境信 息收集权在此种界定之中就可以归属于“新兴”权利的范畴。[[3]]大数据背景下的公众环境信息收集权是从“经验事实”的经济学范畴转变为“概念”的哲学范畴的术语革命,它不仅仅是概念术语的更新,更是其所研究对象和理论问题的性质的革命[[4]]。当前,我国环境问题日益引起社会各方的普遍关注,从法律调整社会关系视角来看,环境问题尤其是突出的环境污染与公众健康环境利益需求之间的社会冲突日益明显,呈现出区域性、分散性和频繁性特征,社会公众越来越多的在环境问题中主张权利“环境维权”一度成为热搜。[[5]]而环境维权中最基础、最根本的要求是公众有收集到全面、客观、真实、有效的环境信息的权利,这不仅有助于美丽中国目标的基本实现,也促使了学界对大数据背景下公众环境信息收集权研究的开展。

  (二)法律背景

  现阶段,我国立法关于大数据背景下的公众环境信息收集权的相关规范极其有限。并且在过去的法律文本或同类法律文本中没有非常明确的在具体法律条文中确认和规定。[[6]]我国司法实践对大数据背景下公众环境信息收集权也没有明确的定义,且对其法律属性的认识也存在一定的分歧,但从相关法律条文中可以符合逻辑又不违背法律精神地推导出这种保障公众参与环境保护和环境管理的合理性权利。查阅各国关于环境信息收集权的法律规定,发现2003年颁布的《乌克兰民法典》中有对环境信息收集权的相关规定,[[7]]其在“环境安全权”中对自然人所具有的环境信息收集、传播的权利进行了规范表达。[[8]]目前,我国对大数据背景下公众环境信息收集权保护的规范更多是散见于各层级较低、立法位阶较低的行政法规和部门规章之中,例如国务院颁布的《政府信息公开条例》以及环保总局颁行的《环境信息公开办法(试行)》等,但这些行政法规和部门规章难以形成对大数据背景下的公众环境信息收集权的内涵规范与行使限制。还有一类涉及国家综合监管的立法,应当归类为环境基本法相关法的范畴,主要的法规和规章有:《建设项目环境保护管理条例》《规划环境评价条例》《环境影响评价公众参与办法》《环境信息公开办法》等。[[9]]现代环境治理倾向于环境善治,不再仅仅靠国家权力进行规范,是集合国家权力、市场经济、科学技术、公众道德、法律等多系统、多领域综合 作用的结果。[[10]]现有法律规范中有关环境信息公开制度的规定并不意味着公众可以获取、收集相关的环境信息,目前我国对环境信息公开的范围的立法采取的是列举式方式,且对义务主体及其职责的规定太过分散,这就导致公众在大数据背景下的环境信息收集权在范畴扩大与形式认同上显得困难重重,很难实现通过司法诉讼程序协调环境法与传统的法律关系,加之行政复议及司法救济措施等明显不到位,推动大数据背景下公众环境信息收集权制度的建立、发展 与完善仍显得任重而道远。

  二、大数据背景下公众环境信息收集权的内涵界定

  大数据背景下的公众环境信息收集权并非一个脱离权利义务关系的独立个体,而是具有丰富的、更深层次的权利内容,处在政府、企业和公众多种权利互相交织、互相牵制的环境信息收集所涉及的法律关系之中。从权利要素出发去调和多种权利主体之间碰撞的权利义务关系,是在大数据背景下的法律发展进程中实现公众环境信息收集权的最佳保障路径。该权利无法顺利实现主要与政府、企业信息公开不规范、制度构建尚不完善等因素有关,而究其本质来说,最根本的是权利要素的缺陷所致。有研究者认为,公众环境信息收集权是指不特定的多数人基于环境利益及保护环境目的所享有的一项通过环境信息的收集来参与到环境立法等环境行为之中的集合性、多元性权利。[[11]]这种定义有其合理之处,但显得有些狭窄和较为模糊。本文所探讨的大数据背景下的公众环境信息收集权是指,在大数据时代背景下特定的单个第三人或者不特定的多数人基于自身环境利益或社会公共环境利益保护目的所享有的自己收集或委托他人收集有关环境信息,以便能全面监督与有效参与环境规划、立法、执法、司法及守法等私人或国家的环境保护事务中的一项具有集合性、多元性的环境权利。既然并非所有的新兴权利都可以被视为真正的权利,那么对权利本身的界定就显得尤为重要, 一方面是该权利在社会中得到保障后所实现或追求的各种实体价值或效果的权利外在伦理 ;另一方面,权利内在伦理表现在保障权利主体的诉求、主张或利益能成为法律权利的共同的基本要求,基于此,大数据背景下公众环境信息收集权应当属于真正的权利的范畴并非仅仅是对现象的简单描述或公众自身的利益需要。欲要对大数据背景下公众环境信息收集权概念做更为具体化、客观化的界定 不仅需要从大数据背景下公众环境信息收集权的主体、客体和内容这三个构成要件进行探讨,也需明确其与公众环境知情权之间的关系问题。

  (一)大数据背景下公众环境信息收集权的构成要件

  1.大数据背景下公众环境信息收集权的主体

  公众环境信息收集权是基于在大数据时代下对于环保功能的要求而产生,在环境信息的收集方面,介于环境本身的复杂性,在收集时往往需要具备一定专业资质的机构或行政部门提供一定的技术支持。[[12]]根据环境信息收集主体能力差异与法律意义的不同,可以将公众环境信息收集权的主体划分为权利主体与义务主体。

  (1)权利主体

  只有被权利主体主张的权利才能称为真正的权利,权利本身就像一个沉睡的雄狮,只有权利主体将其唤醒方能发挥其实质作用,否则都只是空中楼阁,大数据背景下公众环境信息收集权的权利主体是公众,故对“公众”的范围进行界定是研究权利主体的主要内容。目前,学界将“公众”视为环境法中相关的权利主体已经基本达成共识,由于其内涵和外延都具有不确定性,因此有必要对“公众”进行扩大的法律解释。联合国组织在芬兰缔结的《跨国界背景下环境影响评价公约》中首次将国际环境法中的公众定义为一个或一个以上的自然人或法人,但在我国现有法律条文中如《环境信息公开办法(试行)》《中华人民共和国政府信息公开条例》等中仍然使用“公民”的概念,这其中显然不包括外国公民和无国籍人,这未免太过局限,不利于环境保护和公众环境参与的实现,大数据背景下的公众环境信息收集权的权利主体“公众”应该是包括全体自然人、法人和其他组织的具有共同利益的社会群体,优于“公民”的概念。针对大数据背景下公众环境信息收集权的权利主体有两个方面需要特别说明:其一,外国公民和无国籍人也有权申请收集、获得环境信息,但需中华人民共和国有关专门机构进行严格审批;其二,环境保护在各个国家的法律规定中都是一项不因民事行为能力不同而有所区分的义务,而公众环境信息收集权恰恰是实现环境保护义务的基础和前提,因此,在大数据背景下公 众环境信息收集权的权利主体中关于自然人不应对其因民事行为能力而进行限制。

  (2)义务主体

  顾名思义,义务主体是与权利主体相对应的在法律关系中承担相应义务的单位、组织或个人,鉴于社会发展和企业环境信息公开成本等现实问题的束缚,对所有企业都强制要求其公开环境信息是不切实际的纸上谈兵,缺乏可行性和现实性,因此应该继续秉承自愿公开和强制公开相结合的原则,但要在此基础之上改善政府的激励政策和制度,扩大企业环境信息公开的范围和增加强制公开的企业范围,而不仅仅局限在重污染企业,还应当将承担环保监督职责的其他法律授权或行政机关委托行使权利的部门以及存在或潜在有环境问题的企事业单位和个人一并纳入大数据背景下公众环境信息收集权的义务主体之中。除上述义务主体之外,还应该囊括从大数据背景下公众环境信息收集权中获益并承担政府、企业与公众之间在环境保护中纽带作用的往往以非盈利目的为主的非政府组织和社会团体,这些通过各种渠道掌握了大量环境信息的社会环保力量的加入对我国环境保护事业的发展及提高公众参与的积极性也是大有裨益的。

  2.大数据背景下公众环境信息收集权的客体

  一般意义上的客体是指不以人的意志为转移的客观存在的事物,通常意义上,权利客体是法律关系主体权利、义务指向的对象,大数据背景下的公众环境信息收集权的客体应当是指环境信息。当今已经进入到信息文明社会,信息逐步从分享发展为共享,大数据基础上物的数据化为更好地把握信息提供了更深层的历史条件。公共环境信息收集权的客体与传统意义上的权利客体有所不同,故不能将环境信息简单划为民法中所规定的物和行为的范畴。首先,环境信息是对权利主体有价值之物但随着社会发展、科技进步、大数据及人工智能技术的大规模应用,权利客体的外延也在不断扩展延伸;其次,高度发展的大数据收集、整合、分析环境信息技术为人类能够控制环境信息提供了可能;最后,对权利客体进行扩大的法律解释也是大数据时代社会发展、互联网发展的大趋势,环境信息是客观存在的,符合权利关系客体所要求的基本标准,因此笔者认为,可以将环境信息视为一种特殊的无体物进而纳入权利客体的范畴。随着社会发展、科技进步、大数据及人工智能技术的大规模应用,权利客体的外延也在不断扩展延伸,对其进行扩大的法律解释也是大数据时代社会发展、互联网发展的大趋势,因此笔者认为可以将环境信息视为一种特殊的无体物进而纳入权利客体的范畴。

  3.大数据背景下公众环境信息收集权的内容

  首先,从利益要素的逻辑层面看,环境信息收集权的内容,应当包含权利主体即公众在环境信息收集中的各种利益,不仅仅是狭义的现实财产利益,公众行使环境信息收集权所带来的预期利益同样应该囊括其中,例如及时收集环境信息可以知悉相关企业对周边生活环境的污染状况进而监督政府及时采取行政措施、勒令污染企业进行整改等。达到改善环境污染也是大数据背景下公众环境信息收集权利益要素的体现。另一方面,权利之所以称之为权利 但凡权利,必有边界和限制,但这与自由要素并不冲突,二者也并非对立关系,在大数据背景下公众环境信息收集权中,虽然世界各国对环境信息公开的范围规定各有不同,但大致可以将不予公开的环境信息划分为与国家安全有关的信息和商业秘密、个人隐私等与私人利益有关的信息两个方面。这样的规定正是为了避免在环境信息公开的过程中侵犯其他权益而实现的更大的自由。因此,公众在行使大数据背景下公众环境信息收集权时,只要不是法律明确禁止的包含国家安全、商业秘密和个人隐私等相关的环境信息,公众都有资格主张该权利即“法无禁止皆可为”而政府作为行政主体应当遵循“法无授权不可为”。[[13]]

  其次,从环境信息收集的来源也可以分析环境信息收集权的内容。一方面,大数据背景下的公众环境信息收集权的获取途径可以分为政府、企业主动公开和公众申请收集环境信息两种方式,对于主张而言更侧重于后者。虽然目前仍是以环境信息公开获取为主,但政府、企业基于自身利益等考量一般不愿意或者不全部公开其所掌握的环境信息,此时凸显了 “主张”的关键作用,公众可以在法律允许的范围内向政府环境保护管理监督部门提出申请,积极主张自己的权利,为更好的参与生态环境保护和环境管理事业主动出击,化被动为主动。另一方面,在大数据背景下公众环境信息收集权构架的过程中,按照环境信息收集的来源,大数据背景下的公众环境信息收集权应该包括:政府部门信息公开中的公众环境信息收集权、司法部门信息公开中的公众环境信息收集权、企事业单位中的公众环境信息收集权、科学研究中的公众环境信息收集权和日常生活中的公众环境信息收集权。大数据背景下公众环境信息收集权主要有被动和主动两种实现方式:一是权利主体通过新闻媒体、国家机关主动告知等方式被动获取;[[14]]二是权利主体自己主动申请获知、收集相关的环境信息。权利主体对环境信息享有知情、获知、收集的权利,换句话说,义务主体负有对环境信息公开的义务,现行有关大数据背景下公众对环境收集的权利能从国家机关及其工作人员的公开相关环境信息的法律规定中得以体现。

  (二)大数据背景下公众环境信息收集权与公众环境知情权的关系

  “大数据背景下的公众环境信息收集权”与“公众环境知情权”是否真的存在冲突?正如一切产生矛盾和观念交锋的区域一样,大数据背景下的公众环境信息收集权是一个极具复杂性和包容性的问题,而且是一个重要并且有魅惑力的灰色研究领域,几乎潜伏着关于环境信息的边界与环境知情权的全部值得质疑的问题,也几乎潜伏着环境信息的边界与环境知情权的全部值得探讨的可能性,你中有我、我中有你,盘根错节。

  1. 大数据背景下公众环境信息收集权与环境知情权的共同性

  大数据背景下公众环境信息收集权和环境知情权的目的都是为了保障公众能有效参与环境保护和环境管理事业,即二者都是实现环境参与权与监督权的一种概念工具,都是环境民主社会中的公众环境权利的具体体现,同时也是为了维护公众自身环境利益的法权手段。一方面,大数据背景下的公众环境信息收集权是环境知情权的基础和前提。想要实现公众环境知情权或获取某些环境信息,公众必须拥有收集环境信息的权利,以此去影响或推动公共环境政策的制定与完,促进生态环境系统的改善。只有大数据背景下的公众环境信息收集权得到充分行使,环境知情权才可能充分实现,环境知情素养与能力才能得到真实的提升;另一方面,环境信息知情权为大数据背景下的公众环境信息收集权奠定了正当性基础。大数据背景下的公众环境信息收集权要想转化为被全社会所接受和遵守的规范性权利,就必须经过法律制度的认可而获得正式制度的效力支撑,而环境知情权恰恰是以法律形式对大数据背景下公众环境信息收集 权的正当性加以确认的重要文本依据。

  2. 大数据背景下公众环境信息收集权与公众环境知情权的差异性

  大数据背景下公众环境信息收集权与公众环境知情权既存在关联性又存在差异性。首先,二者的权利内容不同。大数据背景下的公众环境信息收集权是公众收集、获取环境信息的具体性权利,环境知情权在权利内容上是权利主体对环境信息所享有的知晓的权利、申请知晓的权利、获得帮助和获得救济的权利,这里的权利实现的义务主体首先公共行政机构,其次是相关企事业单位;其次,二者的权利属性不同。大数据背景下的公众环境信息收集权实质上是环境信息权的一个子权利,更多的功能性特征是一种个人主动实现性权利,是信息权在环境法中的具体体现,强调了知的需要,而尽管环境知情权是信息权在环境领域的具体体现,更多的功能性特征是一种他人帮助实现性权利,更加侧重于知晓的权利。我国目前的政府信息公开条例在依申请公开信息中,将知情的需要作为约束条件来限制对公众知情权的有效保障,缺失了对公众知情权利的维护致使申请信息公开在实务操作和司法救济层面都显得困难重重、举步维艰。这也是本文将大数据背景下的公众环境信息收集权视为一种新兴的权利概念进行研究的意义所在。

  综上所述,大数据背景下的公众环境信息收集权与环境知情权不是完全的包含与被包含关系更不能简单的将二者等同起来,即使二者有交叉重叠的部分但仍然在权利内容、权利属性等方面存在差异性。在此基础上应通过塑造公众环境信息收集权等新兴权利概念体系对环境知情权的概念加以分解、拓展和完善,进而有助于推动环境信息权利体系的建设和发展,进一步从权利而非需求的层面巩固公众在环境保护和环境管理中的重要参与地位,以更好满足环境民主社会所需的权利需求。

  三、大数据背景下公众环境信息收集权的属性认知

  (一)大数据背景下公众环境信息收集权是实现环境权的新兴概念工具

  在探讨研究关于大数据背景下的公众环境信息收集权的属性问题中不难发现,目前学术界对此只有零星少许的有价值的相关研究,并且各个学者对大数据背景下的公众环境信息收集权权利性质的观点莫衷一是。以蔡守秋教授为代表的一些学者支持将大数据背景下的公众收集获取环境信息的权利归入程序性的环境权的派生权利的范畴;[[15]]有学者把大数据背景下公众环境信息收集权视为环境权的一项重要内容加以探讨而不对其进行程序性或实体性的划分;[[16]]也有一部分学者认为大数据背景下的公众环境信息收集权是与环境权密切相关的,其设置的初衷是为保障环境权的实现,应该纳入人权保护中进行规范而非环境权的一部分[[17]],还有一些学者主张将大数据背景下公众环境信息权放入财产权体系,笔者认为此种观点较为不妥,原因如下:传统的财产权体系以追求利益最大化为目标,其以公民个人的权利利益为最先考虑对象,对于环境问题这种具有突出公共性特征的问题时,传统财产权体系的弊端便无形中被放大而且不能满足公众对于公共环境利益的需要。[[18]]笔者赞同将大数据背景下公众收集环境信息的权利归入为了确保共享环境权益的实现所创制的一系列新的环境权概念工具,是在立法和司法的实践当中出现的新的环境权术语。一直以来一些法学家强调的“环境权本位”思想是值得尊重的,“环境权本位”是环境私法制度发展与健全完善的原点,记住这个原点我们就不至于仅仅沉迷于环境私法义务与公法责任制度这一“大道”建设而忽略了公众环境利益法权表达与救济保障这一“至简”目的。公众环境权本位是环境法各种制度体系建设的立足根本——环境目标利益及其法权化永远决定着环境法的价值边界和力量存在感。

  对于被称为第三种人权的环境权相关研究,我国起步较晚,从蔡守秋先生在二十世纪八十年代初期发表《环境法初探》一文后,关于环境权的问题在法学界尤其是环境法学界掀起了一股研究的热潮。关于环境权直到目前学者在研究上还存在多种观点和争议,谢登科从环境犯罪的刑事和解基础上提出了三个支撑环境权学说:一是“环境权利说”,二是“环境义务说”,三是“环境法益说”。[[19]]笔者认为从法理学分析看权利与义务是相辅相成、不可分割的,区分环境权利和环境义务是意义极小的,环境权本身应视为环境权利和环境义务的同一体,而有关“环境法益说”的区分是及其必要的,传统权利主体的自然人和法人已经不能满足环境权对主体的要求,以此为判断依据界定环境权是否属于权利会陷入权利泛化的误区,不利于正确认识环境权。环境权是自然人享有适宜自身生存和发展的良好环境的法律权利,从历史发展的进程中看其产生绝不是偶然因素导致的,而是经济发展和时代进步的必然性要求。市场失灵导致环境问题日益严峻推动了公共信托理论的出现,即人民把自己的利益让渡出来一部分给第三方政府,政府通过国家的环境立法确定下来双方的矛盾权利界限进而规范社会秩序,于是进入环境法的第一个政府主导管制阶段;但在实践过程中不可避免发现政府失灵,换句话说也就是政府对环境信息的掌握和监控中存在诸多不足之处,生产生活发展的权益和人民环境生存的权益冲突没有因为政府的管制得到最优化的解决甚至有时候因为信息的局限性会导致政府的错误决策。虽然可以把市场失灵、政府失灵、政策失误等归结为环境问题产生的原因及环境权产生的缘由,但起决定作用的应该归结为法律制度安排的缺失以及环境权属界定模糊。[[20]]在实践中由于政府出于对自身利益的考虑而放纵环境污染和环境破坏严重的公司、企业继续进行生产活动的行为屡见不鲜,于是环境权的概念也进入到了环境法发展的第二个阶段,即公众参与阶段。[[21]]越来越多的法学家支持环境权主体在享有环境权利的同时也应该承担保护环境保护和环境治理的义务,这也符合在政府为主导,公众参与阶段权利观的基本要求,正如冯忠秋先生所提出的环境权不仅仅是公众权利的体现,更应该将其视为在环境法律发展过程中所产生的环境权利与义务相统一的产物。[[22]]此外,鉴于权利内容具有多样性和复杂性,在理论研究过程中不免会有新兴的权利概念与时俱进的产生和发展,法律体系也会随着这些新兴法律概念的出现发生更迭,而本文所探讨的大数据背景下公众环境信息收集权恰恰是实现环境权的新兴概念,且与环境法发展阶段相适应的环境权的应有内容。

  我国《宪法》第26条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防止环境污染和其他公害。”《环境保护法》第1条规定:“为了保护和改善生活环境和生态环境,防止污染和其他公害,保障人体健康,促进社会主义现代化建设的发展,特制定本法”。这两条法律条文为环境权的正当性提供了相应的法律依据。纵观环境权的涵义,不同的学者在此问题上有自己不同的理解,总体可以归结为两种不同的学说,即“自然生态中心环境保护”和“人本主义中心环境保护”,笔者更赞同后者,认为环境权是公民依法享有的在健康环境中生存和合理利用资源的权利,以及有效参与国家环境管理和决策的权利。公众若要行使其环境权,首要环节就需要有效收集了解与其周围生产生活密切相关的环境信息。由此得知,大数据背景下公众环境信息收集权在此过程中扮演了关键角色,大数据背景下公众环境信息收集权与环境权的实现效果息息相关,牵一发而动全身。此观点也得到许多环境法领域研究学者的认同与肯定,比如蔡守秋教授把环境权细分为环境使用权、参与权、请求权以及知情权等在内的一系列权利;[[23]]朱谦教授则从环境参与权、环境知情权和环境起诉权三个方面系统论述了环境权的具体权利内容基本厘清了环境权的属性问题;[[24]]王明远教授认为环境权兼具实体性和程序性的统一,不能将其割裂开来,而本文所探讨的环境领域中的参与权、知情权以及公众提起诉讼等权利可以看作是程序性权利的重要组成内容。由此看来,大数据背景下公众环境信息收集权应属于大数据时代发展下为环境权的实现所产生的新兴概念工具。

  (二)大数据背景下的公众环境信息收集权是环境信息权的子权利

  环境信息权是指包含对环境信息知悉、获取、传播和救济在内的一系列新兴权利的总称,随着大数据技术的进步与发展以及公众趋于运用权利来表达自己的利益和不同诉求的意识增强,在学界对新兴权利的研究大多还是局限于描述与权利有关的现象,尚未通过一定的法学概念和范畴将其升华为法学理论研究。就现有的新兴权利看来,它包括了人格权、信息权、知情权、环境权和数据权等一系列新兴或更新的社会事实性权利群,当然也包括各个权利中的一个权利束或权利丛。[[25]]目前我国仅有少部分学者对环境信息权进行了体系化的研究, 其中徐祥民教授给出了较为详细的论述,他认为“环境信息权,顾名思义是在环境信息基础上,包含环境信息的知悉、传播以及救济等与环境信息相关的各种权利的权利集合。”[[26]]随着大数据时代的到来、环境保护中公众参与的普及化以及环保意识、政治参与意识的增强,公众对环境信息的获取和收集已经不再仅仅局限于知悉相关的环境信息,或者通过申请等途径获取环境信息,针对环境信息的收集、环境信息的享益、环境信息的监督和环境信息的救济等环境信息权利涉及的各个方面都提出了更进一步的要求。从内容上看,环境信息权是一系列与环境信息有关权利的集合,其具体构成也可分为环境信息知情权、环境信息传播权以及在环境信息获取方面获得救济的权利三个方面。而本文所探讨的大数据背景下的公众环境信息收集权应属于环境信息权领域的侧重于环境信息获取的一部分具体内容,与环境信息收集权有交叉的部分,是环境信息权权利的一部分。

  (三)大数据背景下的公众环境信息收集权是公众参与在环境法中的体现

  公众收集获取政府及相关职能部门所掌握的环境信息在《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法》中都对其进行了相应的阐释和说明。其中,作为政府部门发布的第一部与环境信息公开相关的规范性法律文件,《政府信息公开条例》在总则中首先就明确了该条例的目的:即为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,这里的政府信息就包括本文所提及的权利客体之环境信息,发挥政府信息在群众生产生活和社会服务离不开信息公开和公众参与。对于一般信息的知情权主体往往局限于相关权利人,而与之不同的是,就环境信息而言,其影响的范围不仅局限在信息获取者自身的合法权益,还会间接影响到受客观地理位置等因素制约而不得不产生环境污染及环境破坏等不良影响却尚未主动行使环境信息收集权的不特定的公众。大数据背景下的公众环境信息收集权所包含的利益的特殊性决定了环境信息的知情者需要甚至应当将相关环境信息向社会公众传播,而不仅仅满足于自己知晓相关环境信息。例如2005年浙江东阳画水镇农民环境的抗争事件和新昌万名农民抗议药厂污染环境事件、 2009年江苏吴江垃圾焚烧厂投产后数万人连续街头抗议事件等都突出了面对环境问题时及时有效的掌握公众环境信息的紧迫性和重要性。大数据背景下公众环境信息收集权显得至关重要,也是公众参与环境保护的前提和基础,环境法中公众参与离不开对环境信息的收集、获取。从个体利益满足到公众参与的关系看似突兀,实际上是有主体塑造和民主理念的双重铺垫的,主体塑造是个体利益满足发展为公众参与公众事务的基本前提和必经之路。在观念上,个体的对自身环境利益得到认可,每个主体因为理性的平等而具有相同的权利同时具有独立承担责任的能力;在实践上,民主观念的落实是文明进步表现为发展权利的基本前提和体现,公众自觉参与环境保护和环境管理事业的基本理念指引着大数据背景下公众环境信息收集权的建立与发展。所以,从本质上讲,大数据背景下的公众环境信息收集权是以法律理性做担保,同时也是对发展环境和公众参与在环境法上提出的更高要求,满足的是权利主体的需要,在这个过程中,政府提供公开环境信息的服务也是为了提供更好的为鼓励环境法领域内公众参与提供必要的发展条件。

  (四)大数据背景下公众环境信息收集权的公益性和私益性相统一

  环境利益既可以视为社会公众整体所享有的公共性质的利益体,又可以将其看作生活在社会中每个个体所享有的私人利益,大数据背景下公众环境信息收集权所涉及的环境利益亦是如此,特别是在权利遭受侵害需要进行权利救济时便凸显出其同一问题的两个方面。一方面,当个人或集体因环境信息收集权利受到侵害而对其人身或财产利益造成损失时,往往偏重私益的保护;而另一方面,当环境因环境信息收集权受到侵犯而延缓了环境治理进而加剧了环境污染和环境破坏时,因为环境不能作为诉讼的主体而不得不将其视为公益进行保护和救济。由此可见,大数据背景下的公众环境信息收集权不可分割其公益性与私益性。

  1.公益性

  我国对于公众环境信息收集权的公益性虽未在法律条文中具体体现,但可以借鉴《里约宣言》中的相关规定:“环境问题的最终解决离不开各个领域、不同层级的公众力量参与到其中。在国家层面,每个人应获得其社区的有害物质与活动的有关信息,并有机会参与政策制定。”[[27]]该宣言直接把公众参与放在推动环境事业发展的关键地位,确定的环境公开和公众参与原则对于构建大数据背景下的公众环境信息收集权有深远影响,因为环境问题所具有的公共性特征,所以在此宣言中强调了公众知悉、收集、获取环境信息的权利并且明确了公众参与在环境法中的重要作用。此外,早在20世纪60年代西方的学者就提出“环境公共财产论”“公共委托论”等理论为公众参与环境管理和环境保护提供了理论基础,“环境公共财产论”提出空气、阳光、水等人类生活所不可或缺的环境要素应该是公众的“公共财产”而不是私有财产的一部分,也不应该由国家对其享有权利,这些应该是社会公众所共同享有的[[28]]。换句话说也就证实了环境信息的公共属性,不再将其视为个人私有财产进行规范,而大数据背景下的公众环境信息收集权的权利客体的公共属性就决定了该权利具有公益性,是全体公众所共同享有的权利。除此之外,大数据背景下的公众环境信息收集权的实现方式主要是政府、企业等义务主体主动公开其所掌握的环境信息或者公众依照申请使义务主体被动公开环境信息,鉴于环境问题是一个全社会性的公共问题已经在全球各国达成普遍共识,因此它所带来的影响和危害并非针对个人而是会对社会整体造成损害,为此要实现公众在大数据背景下普遍参与到环境公共利益维护的活动中,就必须确保公众能够收集、获取充分、系统的环境信息。

  2.私益性

  本文所探讨的公众不单指自然人还包括法人和其他组织、团体,在现实生活中发生环境侵权时原则上每个公民都拥有向政府、企业申请对环境信息进行公开的权利,即每个公民都享有对环境信息的收集、获取、知情的权利,当个人的权利受到侵害时,有权依据法律规定请求获取相应的救济。虽然我国现有立法中对公众环境信息收集权的权利主体没有单独立法进行说明,但可以参照对环境知情权的相关规定进行类推,大数据背景下的公众环境信息收集权与环境知情权有密不可分的关系并且应该属于其重要的组成部分,所以对于其主体的规定也当然适用。在司法实践中,针对环境信息的公开在很大程度上还停留在规定之中而缺乏实际操作,甚至有些污染严重企业通过不合法手段对本应该公开的环境信息进行保密处理等,由此对公众带来的身体健康损害和财产损失,当然可以以公众个体的名义进行诉讼,这也是大数据背景下公众环境信息收集权私益性的具体体现。

  四、大数据公众环境信息收集权的保障机制

  权利理论研究的最终目的是为了实施权利,为了确保大数据背景下公众环境信息收集权的顺利实现,离不开环境信息公开机制和环境信息民主参与机制的保驾护航。

  (一)环境信息公开机制

  由于环境信息具有信息涵盖广、信息量大而分散、流动性强且传播方式多样等特点,该机制不但为公众对环境信息的知情权提供了保障,更是大数据背景下公众环境信息收集权的基础与前提。在大数据时代来临之际,环境信息公开不仅是环境治理的重要手段,更是确保公众能够获取准确、有效环境信息的重要保障。2008年正式施行的《环境信息公开办法》中的第11条提出,在职责权限范围内,环保部门应主动将政府环境信息向社会公开,并对普通企业的环境信息公开持支持态度,要求重点污染企业主动公开环境信息。我国《政府信息公开条例》第九条对行政机关信息公开作出了具体的规定:“行政机关应主动的对需要公众广泛参与或知晓的,与法人、公民或其它组织存在利益关联的政府信息予以公开”。此外,该条例的施行表明我国政府信息公开开始进入法制化阶段。环境信息公开机制的建立完善将有助于公众及时获取高质量、有效的环境信息,能够使公众了解身处的实际环境状况,在一定程度上有助于为长期制度化建设提供环境信息基础、为公众的环保意识的增强提供保障 并且使公众在突发性环境事件发生时能有强有力的证据来更好的运用法律手段保护自己,大数据背景下公众环境信息收集权的实现有赖于扩大、补充政府所掌握的环境信息并有赖于环境信息公开机制发展的保障。

  (二)环境信息民主参与机制

  虽然我国没有在过去的法律规范中对大数据背景下的公众环境信息收集权进行具体法律条文的详细规定,但对大数据背景下的公众环境信息收集权的行使也不是完全没有法律依据的。例如我国《环境保护法》第53条就是公民、法人和其他组织可以依法获取环境信息、参与环境公共管理事业的最直接的法律依据,同时也反映出环境信息的公开对大数据背景下公众环境信息收集权具有重要的先决性基础作用,是环境信息民主参与机制中极其关键的一环。澳大利亚学者约翰 ● 德赖泽克提出从实用主义角度理解民主已经是对民主的主导性认识,他提出问题的解决应该是一个充满灵活性的过程,其中包括多种意见和观点之间的合作[[29]]。从这个意义上看,环境民主正是基于把这种侧重于参与合作式解决问题的实用主义民主用于环境治理之中而产生的,但环境民主并不是否定了政府在环境信息收集过程中发挥的重要作用,恰恰相反,环境民主弥补了政府的缺陷和不足,为公众与政府之间在环境保护和环境管理事业中提供友好互动的平台。[[30]]环境信息民主参与不仅仅涵盖了公众对环境立法、环境政策制定、环境公共治理事件中的各种行为的环境信息的获取,更是实施环境民主原则、实现公民环境权的有效途径和方式,也是环境保护群众组织及其运动生存、发展和实现其自身价值的需要,同时还是实现对政府环境公权力有效制约、防止公权力滥用的基本条件和有效手段。基于大数据背景下的公众环境信息收集权的应有功能的延伸思考,如果允许公众依法收集环境信息,就便于其理性评估、监督、督促政府环境保护管理部门和企业尤其是重污染企业及时、准确、全面公开环境信息,如果政府环境保护部门和企业对环境信息的公开持懈怠、不作为或刻意隐瞒、不愿公开,公众可以凭其收集到的真实、合法、有效的环境信息与之比较形成证据,向其上一级主管部门申请复议或向人民法院提起诉讼,从而对政府环境保护部门和企业的环境信息公开义务的履行情况实时进行监督。公众环境信息收集权的实现在一定程度上也是国家在法律层面上协调不同利益主体之间权利和义务的结果,其实现需要环境民主机制的保障。

  (三)限制环境信息公开的范围

  法无禁止即自由的理念早已深入人心,而法无绝对的自由,大数据背景下的公众环境信息收集权亦是如此,在现实实践中,不可否认会存在部分环境知情权的行使将侵犯到其它合法权益的情形,对此,各个国家现在基本就环境信息公开范围问题中需要通过国家法律和国际条约等加以限制达成共识。通过对不同国家在环境信息不予公开的内容上对比研究发现,各个国家的相关规定多少存在差异,但大致可以分为两个方面:一是与国家安全有关的环境信息,主要包括珍稀动植物资源分布、国家生态脆弱地区的环境发展状况以及领土边界的生态建设等,若不加保留的一律公开,则容易为不法分子所利用进而可能威胁国家安全;二是与私人利益相关的环境信息,例如新能源开发技术、生产生活过程中产生的废水、废渣等处理和循环再利用等涉及商业秘密的核心技术,此外,与私人利益密切相关的环境有关知识产权保护等。这些环境信息在公开过程中可能会产生企业、个人的经济损失故而不适宜公开。但是不可忽视、值得注意的是诸如何谓危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息,何谓国家秘密、商业秘密和个人隐私等问题在法律上都没有明确具体的规定。“以公开为原则,不公开为例外”的基本理念虽然已经达成一致意见,但为了更进一步对环境信息公开的例外情形进行说明和实践,还应该贯彻落实以下几点原则:一是法的明确性原则。随着依法治国理念的进一步发展,现行法律法规越来越注重法律条文相关规定的明确性、具体性和可操作性,因此细化法律规定显得尤为重要,将环境信息不予公开的内容逐条逐项进行说明成为发展趋势,未列明的部分即为可以公开;二是利益衡量原则。在法律制定过程中必然涉及不同的权利主体,针对相关环境信息的内容公开和不公开也必然会影响不同权利主体的利益,此时就需要进行全面的利益衡量从而判断是否应当公开;三是限制政府的自由裁量权原则。权利的行使固然重要,但对行使权利的权利本身加以约束更加重要。无论是政府决定公开或是不公开的环境信息,一定要公开充分的说明理由才能更大程度上降低滥用权利的风险。这样一来对环境信息公开的范围进行限制不但可以在一定范围内缓解对环境信息滥用的现状,而且可以明确大数据背景下公众环境信息收集权的客体内容,有助于保障大数据背景下公众环境信息收集权的实现。

  五、结语

  虽然“新兴权利是学术话语而非实证的法律概念”,[[31]]但是新兴权利概念的顺时提出及基础命题的理论探讨并非空来穴风,毫无价值。生态文明信息化时代,人们总是渴望能更加便捷地了解自己所处的环境和周遭的世界到底怎样。人们只有能便捷而自由地获得世界范围内的最大量的环境信息,才能得到完全的环境理性认识态度与正确的环境行为决策方式。在生态文明建设与大数据时代并存背景下,探讨作为一种新兴权利概念对待的公众环境信息收集权的若干基础理论问题有其独有的人权范畴拓展及规范保障价值。本文主要从大数据背景下公众环境信息收集权的基础性以及该权利建立必须要回答的问题出发,着重系统研究了大数据背景下公众环境信息权概念产生的理论背景和现实背景及其权利属性问题。目前,我国学者对公众环境信息方面的研究主要集中在环境信息知情权领域,忽略了公众作为环境保护主体的环境信息收集权利法律体系的构建。现代环境法治应当建立在“环境权利—环境权力”二元架构的均衡配置和协同作用的基础之上,以多元参与为特征,履行相应的环境义务,承担相应的环境职责,并以法律责任为保障,追求合作共治、实现环境治理目标的过程。[[32]]自然地,从法律规范构造的技术角度观察,公众环境信息收集权这一新兴权利的法律规范构造,需要解决公众环境信息权法律概念的精确性、法律规范结构的完整性、法律规范内容的确定性这三个问题。[[33]]本文尝试在一定程度上回答了构建大数据背景下的公众环境信息收集权的基本问题,并开始尝试从环境问题的公益角度以及公民个体的权益角度去仔细思考公益化的公众环境信息收集权在大数据时代下的法律构造,通过环境信息公开机制和环境信息民主参与机制的保障,在现有的研究方法的探索基础上结合我国国情进行探索,希望在吸收改进现有的理论经验及实践教训后能构建出具有大数据时代特征的、符合中国自身国情的包括公众环境信息收集权、传播权、监督权等系列环境信息权的确认、规范、保障在内的统一的综合环境信息法律制度。

  参考文献

  [[1]] 姚建宗:《新兴权利论纲》,载《法制与社会发展》2010年第2期。

  [[2]] 刘超:《协商民主视域下我国环境公众参与制度的疏失与更新》,载《武汉理工大学学报》(社会科学版) 2014年第1期。

  [[3]] 同前引 [1],第7页。

  [[4]] 王庆丰、石佳:《<资本论>的“术语革命”——恩格斯解读<资本论>的重要贡献》,载《中国高校社会科学》2017年第3期。

  [[5]] 吕忠梅:《环境法回归路在何方?——关于环境法与传统部门法关系的再思考》,载《清华法学》2018年第5期。

  [[6]] 同前引 [1]。

  [[7]] 周友军译:《乌克兰民法典第二编“自然人的人身非财产权”》,转引自吕忠梅主编:《环境法学概要》, 法律出版社2016年版,第112页。

  [[8]] 2003年《乌克兰民法典》第二编第293条第1款规定:“自然人享有安全的环境,有权获取其环境状况、食品质量状况、日用品质量状况的可靠信息,并有权收集和传播这些信息”

  [[9]] 黄锡生、史玉成:《论中国环境法律体系的架构与完善》,载《当代法学》2014年第1期。

  [[10]] 杜寅:《环境立法确定性命题的提出与展开——以固体法体系为例》,载《中国地质大学学报》(社会科学版)2019年第3期。

  [[11]] 陈开琦:《公民环境参与权论》,载《云南师范大学学报》(哲学社会科学版)2010年第5期。

  [[12]] 魏治勋:《新兴权利研究述评—以2012-2013年CSSCI期刊相关论文为分析对象》,载《理论探索》2014年第5期。

  [[13]] 陈开琦:《论环境权及其立法问题》,载《中国矿业大学学报》 (社会科学版) 2000年第4期。

  [[14]] 徐祥民、孔晓明:《环境信息权及其现实意义》,载《中国海洋大学学报(社会科学版)》 2008年第1期。

  [[15]] 蔡守秋:《环境资源法学》,人民法院出版社2003年版,第236页。

  [[16]] 周鲁耀、赵志刚:《论环境知情权的权利属性——以哈尔滨停水事件为视角》,载《理论界》2006年第4期。

  [[17]] 吴卫星:《环境权内容之辨析》,载《法学评论》2005年第2期。

  [[18]] 侯怀霞:《私法上的环境权及其救济问题研究》, 复旦大学出版社2011年版,第71页。

  [[19]] 谢登科:《环境权法律属性分析——以环境犯罪刑事和解为视角》,载《求是学刊》2015年第6期。

  [[20]] 同前引 [5]。

  [[21]] 同前引 [13]。

  [[22]] 冯忠秋、尤俊生:《环境权探析及环境侵权的民事救济》,载《上海环境科学》1997年第6期。

  [[23]] 同前引 [15],第98页。

  [[24]] 朱谦:《论环境权的法律属性》,载《中国法学》2001年第3期。

  [[25]] 同前引 [12]。

  [[26]] 同前引 [14]。

  [[27]] 凌勇:《论环境权的公私属性》,载《法制与社会》2007年第3期。

  [[28]] 贾秀飞、叶鸿蔚:《环境政治视域下生态文明建设的逻辑探析》,载《重庆社会科学》2019年第2期。

  [[29]] [澳]约翰·德赖泽克:《地球政治学:地球话语》,蔺雪春、郭晨星译,山东大学出版社2008年版,第64页。

  [[30]] 张继兰、虞崇胜:《环境治理:权威主义还是民主主义?》,载《学习与实践》2015年第9期。

  [[31]] 文建龙:《权利贫困论》, 安徽人民出版社2010年版,第17页。

  [[32]] 史玉成:《环境法学核心范畴之重构:环境法的法权结构论》,载《中国法学》2016年第5期。

  [[33]] 同前引 [10]。

作者简介

姓名:方印 见见 工作单位:贵州大学法学院

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