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环境议题是检验传统法律制度功能与运作的标尺 访中南财经政法大学法学院副教授张宝
2019年06月25日 09:14 来源:中国社会科学网 作者:明海英 字号

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  长期以来,环境法治实践面临着“规则爆炸”与“规则不够用”的悖论,重要原因在于环境法制度建构往往是基于还原主义立场和对策法学思维,缺乏对制度生成逻辑、价值定位和运行环境的系统考察,导致生态理性、社会理性和法律理性的断裂和脱节,进而使得学术研究难以对实践中的诸多问题尤其是正在进行的生态文明领域的重大改革形成有说服力的解释和应对方案。围绕相关问题,记者采访了《环境规制的法律构造》作者、中南财经政法大学法学院副教授张宝。

  回应社会对环境保护的需求

  中国社会科学网:请您简要介绍下环境法治领域的悖论及其根源。

  张宝:时至今日,环境保护不仅已成为公众普遍关注的重大议题,亦成为法治国家难以回避的基本任务。面对日益严峻的环境问题与生态危机,各国都将环境保护作为其应承担的核心任务,通过对环境质量的保护和改善,回应社会对环境保护的需求。我国环境保护的历程变迁也充分印证了这一趋势。四十余年来,我国不断提升环境保护战略地位,完善环境保护法制体系,强化行政机关规制权力,寄望于通过严格的环境规制达成环境保护的目标。然而,与环境法制快速发展相伴而生的,却是资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化,生态环境已成为我国全面建成小康社会的突出短板。由此形成了环境法治实践中“规则爆炸——规则不够用”以及“环境规制强化——环境形势恶化”两大悖论。

  法律与科学的断裂(规则设定不科学)以及法律与社会的脱节(规则运行不畅通)可以说是出现上述悖论的制度根源。前者表现为:传统环境法治模式建立于还原主义的图景之上,将生态环境依介质与行政区划进行分割,作为环境立法、行政和司法的基础,导致环境规制呈高度碎片化和事后性特征:基于环境介质和要素的立法(如大气、水体、土壤、固废、噪声)难以实现环境问题的综合应对,在法律制定和修改上难以协调和周全;基于行政区划的行政管辖和司法管辖难以适应环境问题的扩散性,容易滋生地方保护主义;将环境介质和要素的监管权力分配给不同的行政机关,导致难以跳脱“公共权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”的困局。后者体现为:传统环境监管忽视转型时期我国特殊的社会结构,导致地方政府在晋升激励和财政约束的双重作用下往往放松环境监管,甚至出现出台“土政策”对污染企业进行挂牌保护的“竞次”现象。

  不同场域的环境规制研究

  中国社会科学网:请您梳理下环境规制领域当前的研究现状。

  张宝:自环境问题成为一个世界性问题以来,经济学、政治学和法学等不同学科就对这一议题倾注了大量热情,围绕环境规制展开了深入的理论与实证研究,极大推动了这一问题向纵深发展。

  经济学对环境规制的研究囊括了环境问题的根源、环境规制的成因、宏观层面的规制框架以及微观层面的规制制度。早期用以解释环境问题根源的经济学理论主要包括外部性理论、公地悲剧以及集体行动的悖论等市场失灵问题,早期所有的经济学理论也都试图克服这些障碍。

  政治科学和公共管理则把着力点放在环境规制政策形成和执行的政治及行政作用方面,既强调公共利益,也强调利益集团的讨价还价,同时也考虑到了集团冲突对公共利益的决定。因而,在政治学与管理学看来,规制就是一种政治博弈过程,这一博弈过程会扭转环境规制的议程设定。为矫正政治俘获或规制俘获现象,环境规制必须超越自上而下的命令控制,走向多中心治理。

  法学层面的环境规制研究汲取了经济学、政治学的营养。其中经济学是基础学科,政府规制的成本与收益、需求与供给,规制政策的制定与实施等都要以经济学原理为依据;政治学是规制产生的内在动力,政府规制本身就是政治博弈的产物;而法律则是规制存在的外在表征,法律是规制的来源与依据,规制机构必须凭借法律授权,才能进行规制活动。但环境规制的法学研究不同于其他学科的研究,落入法学场域的环境规制,不能简单将经济学或政治学的理念和方法引入,而是要运用法律的价值判断、运用“法言法语”和法律方法进行研究,防止以“跨学科研究”的名义掩盖环境规制“法律血统”的严重不足,进而使得环境规制体系因缺乏法律的价值判断导致制度定位和运行的偏离。

  建构起本土的“环境规制法理学”

  中国社会科学网:请您简要谈谈现行环境规制的诸多问题的原因及其应对。

  张宝:对症方能下药。现行环境规制的诸多问题,很大程度上根源于我们试图在传统法律框架下彻底解决环境问题,而传统法律是建立在近代以来经典科学的机械论、还原论和决定论基础之上,是以人类为中心、个体为本位、权利义务为核心、损害救济为目标的规范体系。这种认知,显然忽视了产生于风险社会背景之下的环境法迥异于传统部门法的特有时空维度,即环境法作为一个复杂适应系统,需要超越还原主义的法律观,将环境的价值纳入人类社会的法律观照之下,并根据环境侵害所具有的整体与交互性、风险与不确定性以及时空大尺度性,实现环境规制和环境法的转型。

  就我国而言,尽管1978年《宪法》就规定了环境保护是国家的任务,但长期以来,环境保护在国家任务中并未占据核心地位,一直到党的十八大将生态文明列入“五位一体”总体布局以及十八届三中全会将环境保护单列为政府的五大职能之一,才意味着环境保护开始进入国家的核心任务序列,成为国家应承担的一项基本任务,从而昭示了生态文明时代的法治国图景——“环境国家”在我国开始生成,进而要求对环境法制及其运行系统进行相应的变革与调整:在立法层面,环境法虽已成为改革开放以来立法数量最多的领域之一,但立法的科学化、精细化、体系化还有待提升,可以适时启动环境法典编撰工作;在行政层面,应超越依介质和区域作为环境行政权配置基础的还原主义模式,从纵向与横向层面厘定环境保护事权;在司法层面,应超越现行基于行政区划进行管辖并由不同审判庭对环境案件分而审之的还原主义司法观,推进环境司法专门化。从目前来看,上述领域的法治改革均已展开,法治在生态文明建设中的作用得到前所未有的彰显,同时为环境规制和环境法的研究也提供了丰富的实践素材。环境问题不仅成为检验传统民事、刑事、行政等法律运作的“标尺”,同时也成为引领法学理论发展的“引擎”。

  总而言之,在当今经济全球化、法治全球化和环境问题全球化的大背景下,环境规制有其“共通法理”,能够为彼此所参考和镜鉴;但环境问题的形成和社会建构很大程度上却是一种“地方性知识”,需要将共通法理投射于转型中国的社会现实,从而建构起本土的“环境(规制)法理学”。

  

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姓名:明海英 工作单位:

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