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张 翔:环境宪法的新发展及其规范阐释
2018年04月19日 10:09 来源:《法学家》2018年第3期 作者:张 翔 字号

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  【中文摘要】通过2018年的宪法修改,我国环境宪法的规范体系得到进一步充实。“生态文明”等内容的入宪,体现了“部门法的宪法化”,也回应了环境法的价值诉求。我国环境宪法采用了“国家目标”而非“环境权”的规定方式,但却通过对国家权力课予不同层次的义务,满足了“环境权入宪”的功能期待。我国宪法既有的环境保护的国家目标条款体系,经由宪法序言第7自然段增加的“新发展理念”、“生态文明”、“和谐美丽”等价值宣示,得到了原则性强化。对环境保护目标的落实,也应与序言“国家根本任务”中的其他国家目标相协调。将“生态文明建设”作为国务院职权,表明生态环保并非严格法律保留事项,但实践仍需要妥当处理立法权与行政权的职责分配。对宪法修改后形成的“环境宪法”的诸规范,必须在宪法与部门法“交互影响”的原理下作出体系融贯的解释。

  【中文关键字】环境宪法;部门法的宪法化;国家目标;环境权;法律保留

  【全文】

  引 言

  2018年3月11日,第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》(以下简称《修正案》)第32条至第52条。本次修宪的一大亮点是增加了有关环境保护与生态文明建设的内容,主要包括:(1)将宪法序言第7自然段中的“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展,把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”修改为“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴”(《修正案》第32条);(2)将宪法第89条“国务院行使下列职权”中的“(六)领导和管理经济工作和城乡建设”修改为“(六)领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”(《修正案》第46条)。“生态文明”等内容进入宪法后,与既有的第26条等共同构成了“环境宪法”这一“部门宪法”的核心内容。基于此种宪法文本变动,生态文明建设的规范供给力度大大加强,我国的环境法治也迈向了宪法化的新阶段。本文尝试在宪法修改的背景下,归纳我国“环境宪法”的规范内容,厘清其与环境法等部门法的动态关系,剖析其在整体宪法上的定位与功能,并以宪法教义学的方法对其作出初步的体系化解释。

  一、环境宪法:政治决断与规范表达

  在宪法修改中就生态文明建设给予更多关照的基本背景是我国经济社会发展中自然生态的恶化,而直接的动力则是因应此种生态破坏而作出的政治决断。党的十八大报告中首次提出:建设中国特色社会主义的总布局是“五位一体”,将生态文明建设摆在了国家建设发展全局的高度,并将建成“美丽中国”设定为生态文明建设的总目标。[1]十八大以来,面对生态文明建设这一突出短板和环境保护工作的疲软乏力,执政党坚持统筹考量、协调发展,就生态环境保护工作作出了许多努力,取得了显著成效。[2]党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则进一步提出,要建立完善的体制机制,筑起推进生态文明建设的总体制度。[3]党的十八届五中全会提出要坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,要将生态环境保护融入经济社会的整体发展进程之中。[4]党的十九大报告中则再次强调要加快生态文明体制改革,建设美丽中国,并对此作出一系列安排布局,“绿水青山就是金山银山”等理念亦写入党章。[5]在执政党领导下的国家治理实践中,这些关于生态文明建设的观点,同时反映了人民的意志和呼声,构成了宪法就生态环保问题作出修改补充的政治基础。宪法中增添的内容也切实反映了党的十八大以来国家生态文明建设的方针理念,充分关照了社会变迁中的生态现实、政策应对以及政治决断。

  本次宪法修改在序言部分和国务院职权部分就生态文明建设作出规定后,我国宪法上的环境法治相关规定发生重大变化,形成了新的“环境宪法”的规范体系,其主要内容如下:宪法序言第7自然段的部分根本任务,第一章总纲中第9条第2款、第10条第5款、第26条以及第三章国家机构中第89条第6项。

  需要强调的是,围绕生态文明建设进行的宪法修改虽然是由政治决断所启动,但政策理念一旦成为宪法条文,就成为指引国家宪法生活的最高规范,构成对国家公权力的宪法约束。同时,上述宪法规范主要对应的生活事实领域是生态建设和环境保护,主要调整的也是环境法治的议题,因此需要同环境法等部门法诠释互动。也就是说,环境法的理论沉淀和知识积累对“环境宪法”这一部门宪法的规范形成有着重要影响,而在环境宪法规范的辐射下,环境法部门内的相应规范和学理体系亦应朝宪法的方向进行调整。宪法与环境法,于此形成“交互影响”的关系。

作者简介

姓名:张 翔 工作单位:

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