首页 >> 法学 >> 环境法学
我国威慑型环境执法困境的破解 ——基于观念和机制的分析
2017年01月03日 11:22 来源:《法商研究》 作者:何香柏 字号

内容摘要:由于不同企业的违法原因和违法类型千差万别,因此应当对企业进行类型化分析以甄别威慑型执法发挥功能的空间,而执法机关应当突破长期以来在“单边主义”执法关系中形成的僵化认识和固有观念,以建立企业守法机制为核心和目标,实现威慑执法模式的内外重构。2.执法与守法因果关系错位导致执法效率不高威慑型环境执法假定企业是不负责任的市场主体,总是消极地实施环境行为,企业的守法与否取决于执法机关的执法状况,而执法机关则承担着查处并惩罚企业违法行为的责任。3.选择性执法导致执法公平性缺失由于执法资源和执法能力有限,执法主体与执法对象不可能是一对一的对应关系,因此环境执法只能是一种选择性执法,即执法主体根据情势变化,针对不同的执法对象,运用法律所赋予的自由裁量权,采取灵活的执法方式。

关键词:企业;违法行为;守法;环境执法;威慑;执法机关;执法对象;法律;参见;执法方式

作者简介:

  内容提要:我国当前的环境执法以威慑(吓阻)理论为基础,主张通过提高违法成本来改变企业对成本和收益的计算方式,进而对企业的违法行为产生威慑。然而,这种威慑效果的发挥需要有特定的适用对象、执法关系和制度环境。由于不同企业的违法原因和违法类型千差万别,因此应当对企业进行类型化分析以甄别威慑型执法发挥功能的空间,而执法机关应当突破长期以来在“单边主义”执法关系中形成的僵化认识和固有观念,以建立企业守法机制为核心和目标,实现威慑执法模式的内外重构。 

  关 键 词:威慑型环境执法/违法成本/守法意愿/守法能力

  作者简介:何香柏,苏州大学法学院讲师,法学博士。

  

  一、问题的提出

  长期以来,我国相对完备的环境法律体系与低下的环境执法实效之间的巨大差距饱受诟病。立法存在缺陷固然难辞其咎,但执法本身存在问题也不容小觑。其中,执法模式作为直接影响执法效能以及企业守法行为的重要因素尤其不容忽视。

  环境执法模式是环境执法主体行使执法权时采取的具有内在一致性的各种方法、手段和措施的总称,主要分为威慑型环境执法模式与合作型执法模式。环境执法本身包含的内容比较广泛,既包括事前的环境行政审批、行政许可,事中的环境检查、排污费征收,也包括事后的行政强制和行政处罚等。笔者在本文中讨论环境执法时,主要指为发现潜在违法者而进行的环境检查以及发现违法行为后进行制裁的行政性处罚。

  环境威慑执法(如按日计罚)是2014年通过的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环保法》)的一大创新,被认为是通过适当为政府扩权以改变环境执法疲软之态并矫正企业低成本违法的出鞘亮剑。①但是,其产生的执法效果值得怀疑。这需要对威慑执法的生成机理及内在逻辑进行检视,以发现其与我国环境法治的契合或矛盾。

  二、我国威慑型环境执法模式的生成:执法流程的逻辑分析

  根据“任何人不得从其违法行为中获利”的法律理念,1989年《环保法》确立了污染者负担原则,将污染者的外部成本内部化,并通过设置民事、行政和刑事责任对企业违法行为的成本和收益进行平衡,力图使违法者在选择实施违法行为前三思而后行。然而,由于我国环境法律责任规定不合理,因此使得企业违法成本低,守法成本高,环境法律责任反而成为纵容甚至鼓励企业违法并从中获利的罪魁祸首。例如,我国的环境执法以环境检查和行政处罚等行政手段为主,②而在多种行政处罚手段(警告、罚款、责令停产停业、限期治理、吊销营业执照、行政拘留)中,罚款使用的频率最高。但是,由于行政罚款的数额较低,严重背离了过罚相当原则,因此企业环境违法行为依然猖獗。在此背景下,2014年《环保法》规定了按日计罚、限产停产以及行政拘留等新型执法措施,以期加重企业的违法成本,进而威慑违法企业。

  由此可知,我国环境行政执法以威慑为主要出发点,执法主体通过对执法对象进行外部施压而使其出于对已经发生的或预期将要发生的(消极)后果的恐惧而守法。③威慑效果的产生依赖于企业对自己的守法或违法行为有增进自身福利的主客观期待,而执法者基于该期待采取相应执法措施。这种威慑型的执法模式以威慑理论为理论基础,以企业是理性经济人为假设前提,期望通过执法者的工具选择和努力达到遏制企业违法行为的目的。④其执法逻辑为:企业是理性经济人→企业对守法/违法的成本效益进行分析→企业潜在的违法行为→环境执法机关检查、处罚→企业被动守法。

  企业是理性经济人,根据守法/违法行为的成本收益选择环境行为,其只有在守法收益大于违法成本的情况下才会遵守法律;反之,如果企业发现违法收益大于违法成本,那么就可能选择违法。申言之,由于违法行为是企业有意识自我选择的结果,因此具有可威慑性。⑤这里的违法成本既包括企业从事环境违法行为时实际支出的成本(如搜集信息、寻找排污地点等)和机会成本,也包括违法行为受到追究时承担的预期成本(如罚款、被责令停产或吊销营业执照时产生的损失)。⑥违法成本的高低主要取决于企业违法者被查处的概率、被查处后被处罚的迅速性、可能性以及严厉程度。⑦而违法收益既包括“违法者获得的积极利益,也包括违法者虽然没有获得或者只获得了很少的积极利益,但其所承担的责任远远小于其所造成的损害”。⑧因此,环境法应当通过提高违法成本来改变企业对成本与收益的计算方式,而环境执法需要扩大环境检查的范围、提高环境违法行为的查处能力和处罚力度,对企业的违法行为产生威慑。

  2014年《环保法》被称为史上最严环保法,⑨但是威慑型环境执法与“执行环境法的严格规定”不同,需进行区分。威慑型环境执法作为一种执法模式关注的是执法措施选择背后的理论基础和执法逻辑以及执法主体与执法对象之间的关系模式,其与合作型执法构成两种相互补充的执法模式。而“执行环境法的严格规定”则强调通过规定更加细化、具体和可操作性聚焦于环境法律本身的严厉程度,其包括的内容更为多元和复杂,既有对基本环境法律制度的执行、对执法主体的监管、对公民环境权利的确立,也有环境执法措施的实施。执法需要以立法为基础,威慑型环境执法威慑效果的发挥依赖于较高的违法查处概率和合理的处罚措施,而这正是我国“史上最严环保法”的使命之一。

分享到: 0 转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:胡博婧)
696 64.jpg
用户昵称:  (您填写的昵称将出现在评论列表中)  匿名
 验证码 
所有评论仅代表网友意见
最新发表的评论0条,总共0 查看全部评论

回到频道首页
wxgg3.jpg
内文页广告3(手机版).jpg
中国社会科学院概况|中国社会科学杂志社简介|关于我们|法律顾问|广告服务|网站声明|联系我们