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环境信息公开的企业之维:以公众知情权的保障为视角
2016年12月11日 17:23 来源:中国社会科学网 作者:申 进 忠 字号

内容摘要:

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作者简介:

  (南开大学 法学院,天津 300071)

  摘 要: 企业环境信息公开突破了传统政府信息公开的理论框架,将政府和企业同时作为公众知情权的义务主体。如何协同政府公开与企业公开的关系因而成为企业环境信息公开制度设计的关键。我国现有制度在企业环境排放信息公开方面存在着义务归属不清等问题。有必要从法律上将政府明确为公开企业排放信息的义务主体,并在进一步理顺政府公开与企业公开二者之间关系的基础上,建立起政府公开为基础、企业强制性公开为补充、鼓励企业自愿公开的企业环境信息公开制度。企业环境信息公开同时也为从维护公众知情权的角度审视我国政府信息公开法制提供了一个新的视角。

  关键词: 公众知情权;企业环境信息;信息公开

  在我国环境保护实践中,除了环境质量和政府环境管理活动等相关信息外,公众对企业的环境影响信息也格外关注。相比之下,我国企业环境信息公开的实际情况并不理想,公众对企业环境信息公开的满意度不高[1]。如何回应公众对企业环境信息的关切,建立完善的企业环境信息公开制度,是我国当前环境信息公开法制建设的重要议题。与一般知情权不同的是,公众对企业环境信息的知情权指向的是两个义务主体,即政府环保部门和相关企业。这既是公众企业环境信息知情权的特殊之处,也是分析我国企业环境信息公开制度的逻辑起点。

  一、企业环境信息公开的二元结构

  公众对企业环境信息的知情权首先是作为公众环境知情权的有机组成部分而存在的。按照知情权的一般语义,环境知情权是公众获取和知悉与环境有关的信息的权利。作为环境信息公开国际规则的《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》,即《奥胡斯公约》第1条规定:各国应“保障公众在环境问题上获得信息、参与环境决策和诉诸法律的权利”。我国新修订的《环境保护法》第53条也明确规定:“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”但对于何谓“环境信息”,我国现有法律并没有做出界定。对此,可以《奥胡斯公约》的定义作为参照。《奥胡斯公约》第二条将环境信息分为三个方面:一是各种环境要素的状况;二是正在影响或可能影响各种环境要素的因素,包括物质、能源、噪声和辐射及各种活动和措施;三是所受环境影响状况,包括人类健康和安全状况、人类生活条件、文化遗址、建筑结构等。不难发现,企业的环境排放属于其中第二个方面“正在影响或可能影响各种环境要素的因素”,它会直接影响到各种环境要素的状况,并通过影响环境要素进而对人类健康、安全和财产等产生影响。企业环境行为作为重要的环境影响源,其相关信息应当为公众所获取。

  按照知情权的一般理论,公众知情权的义务主体是政府,即政府通过信息公开来为公众获得知情权提供保障。作为一般意义上的环境知情权也是如此。我国新《环境保护法》第53条第2款明确将保障公众环境知情权、公开环境信息的义务主体规定为“各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门”。而政府环保部门为了履行其企业的环境监管职责,主要是通过建立企业报告制度来及时了解和掌握企业相关环境信息。例如,在项目建设方面,建设单位要编制项目环境影响评价文件,并提交给环保部门审核。在污染物排放方面,企业要进行排污申报。在环境污染事故应急与处置方面,企业也负有及时报告的义务。据此,可以将环境知情权框架下政府向公众提供企业环境信息的方式归纳为:企业向环保部门报告——政府获取企业相关信息——政府依法将企业环境信息向公众公开。由政府公开企业环境信息固然为公众知悉企业环境信息提供了基本保障,但这种信息公开模式因其本身所具有的间接性特点,也存在一些问题。其一,相对于政府而言,企业更有能力提供其自身的环境信息,很多情况下如果它不提供,政府和公众可能永远都难以知道。其二,如果企业污染、产生环境问题的信息都由政府搜寻后提供,不仅存在政府获取信息是否全面、真实等问题,还会消耗大量的人财物资源,支付与企业进行博弈的成本[2]。因此,发挥企业的主动性,由企业直接向公众提供其环境信息作为满足公众知情权的另一条途径开始进入公众的视野。作为环境的实际影响者,企业通过向公众提供环境信息,可以更好地满足公众行使环境权及环境侵权预防和救济的需要[3]。

  企业环境社会责任的提出为企业直接向公众提供其环境信息奠定了理论基础。传统公司和公司法理论从公司作为营利性组织的立场出发,以最大化公司利润进而最大化公司股东利润为公司的唯一目标。然而,在当代社会,除了赚取利润之外,企业对股东以外的其他利益相关方所承担的责任问题也同样受到关注。因非股东利益相关者具有相对广泛的社会性,企业社会责任作为“对企业的非股东利益相关者所负有的、旨在维护和增进社会公益的社会义务” [4]得以确立。尽管自企业社会责任理论提出以来就不乏反对者,但该理论还是在世界各国获得了普遍接受,并付诸实践。我国在2005年修改的《公司法》第5条中也明确规定公司应“承担社会责任”。公司的社会责任指的是公司对其社会影响所承担的责任,通常涵盖人权、劳动和就业、环境问题以及打击贿赂和腐败等诸多方面[5]。随着环境问题的日渐尖锐,植根于企业社会责任理论之中的企业环境社会责任日渐受到重视,并逐渐发展成为一种相对独立的责任体系。

  企业环境社会责任理论确立了企业保护环境、防止污染的主体地位。作为履行其社会责任的重要举措之一,企业有义务向社会公开其相关的环境信息,这显然为公众参与环境治理创造了更为有利的条件。传统环境知情权理论主张环境知情权是对政府环境行政权力进行制衡的权利[6],强调的是公众对政府环境部门的监督与约束。而将产生环境影响的企业与一般公众区分开来,并使之成为除政府之外公众环境知情权的另一义务主体,意味着公众可以同时将政府和企业的环境行为纳入视野之中。公众一方面通过政府公开获得其对企业的环境监管信息,另一方面通过企业信息公开获得企业环境活动的具体信息,从而可以更好地发挥对政府和企业的双向监督作用,形成以公众参与为基础、政府与企业共同担责的环境治理模式。

  总之,企业环境信息公开的二元结构突破了传统环境知情权的理论框架,使得企业环境信息公开制度得以沿着政府公开与企业公开两种路径同时展开,而如何处理这两种信息公开之间的关系就成为制度设计的关键。

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