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关于环境法直接规制目标的思考 ——环境质量目标主义
2016年07月15日 09:53 来源:《中国法学》 作者:徐祥民 字号

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  作者简介:

  徐祥民,中国海洋大学教授,博士生导师。

  原文出处:

  《中国法学》(京)2015年第20156期第116-135页

  标题注释:

  本文系教育部哲学社会科学发展报告建设(培育)项目“中国环境法制建设发展报告”(13JZD041)的阶段性成果。

  现行环境法的基本设计逻辑是:设定行为规则——惩罚违反者(我们可以把这种立法设计思想称为“不法行为惩罚主义”)。按照这样的逻辑结构建立的法律常常都是成功的,但把这样的逻辑应用到环境法上来,应用到以实现人与自然和谐为总目标的法律中来,或者说是应用到需要接受人与自然和谐这一标准检验的这个法律部门中来,结果或检验者给出的结论就不一定是成功了。

  现行环境法,包括应对污染、资源减少、生态破坏、环境退化四类环境问题的环境法,如果不讨论附则部分,大致的文件结构是两部分:一部分是原则、规则,这部分的作用是设定行为规则;另一部分是罚则,其作用是明确违反规则的责任。这种结构简化一下就是“规则+罚则”。

  “规则+罚则”之所以难以产生良好的环境保护效果,其根本原因不在“义务人”选择非法行为和执法者枉法,而在这种法律的直接规制目标设计错误。“规则+罚则”的法律,不管是来自古代还是由现代国家制定,不管规则粗还是细,不管罚则中的罚是重还是轻,其直接规制目标都是行为人不违反规则。简单说就是不犯。

  “行为人不违反”是许多行政法律的直接规制目标,对许多行政法律来说,这种规制目标是合适的。但是,对环境法来说,这个规制目标却不那么合适。让我们看大气污染防治的例子,在大中城市中,所有的公交车的尾气排放都达到“欧标Ⅲ”或更高的标准,不必然使一个城市的空气质量符合人们的健康要求,因为“欧标Ⅲ”和对“欧标Ⅲ”的执行并不能决定空气中汽车尾气的含量,而汽车尾气含量的大小决定空气质量的高低。

  生态文明要求环境法创造出其他的规制目标。实现控制总量就是不同于“不犯”的规制目标。这一立法设计不是按“设定行为规则——惩罚违反者”这一逻辑展开的,而是直接要求实现目标——控制总量。在这种立法设计中,直接规制目标是某个控制总量。如果实现了这个控制总量,法律的直接控制目标也就实现了。

  与不法行为惩罚主义环境法的设计思路不同,《水污染防治法》中的水污染物排放总量控制制度、《森林法》中的“限额采伐”制度、《野生动物保护法》中的名录制度和自然保护区制度,以及《水土保持法》中的“规划”制度都不关心作为个体的自然人、企业等的行为以及个体行为的单个结果,而是只关注出自无数个体行为的总结果。不管是排放总量、采伐林木的总量、森林覆盖面积减少的总量,还是根据保护名录中的野生动物和自然保护区的需要圈定的自由行动的总空间、用规划限定的水土资源开发范围,都是或都指向无数行为人活动的总结果。这是无数环境使用者使用行为的总结果,是被压低、限缩、削减、许可的总结果。这类制度是想通过控制总结果实现环境保护的目的。在这个意义上,我们可以把这些制度称为总结果控制制度。

  考虑到总结果控制制度实际上还是对人的行为的控制这一点,我们把这类制度称为总行为控制制度,把这类制度的设计思想称为总行为控制主义。

  总行为控制制度可以带来立法者预期的环保效果。通过控制采伐限额、让采伐者履行更新造林义务,可以创造保持或维持一定的木材储量、一定的森林覆盖面积的环保业绩。用规划的方式调动政府和社会的力量,实施有益于水土保持的行为,阻止有害于水土保持的行为,可以实现规划设定的水土保持目标。但是,那些规定了总行为控制制度的单行环境法并没有普遍收获环境得到有效保护的喜报。

  创设或采用总行为控制制度的那些单行环境法对确定总行为边界所做的“规定”是不同的。大致存在以下三种情况:

  第一种是,只宣布建立总行为控制制度,不规定如何确定总行为控制边界。

  第二种是,不只宣布建立总行为控制制度,而且把确定总行为控制边界的依据规定为自然的某种要求。

  第三种情况是,不只宣布建立总行为控制制度,而且规定确定总行为控制边界的依据,只是这个依据不是自然的限度,而是法律另外设定的某种标准。

  我国环境法对如何确定总行为控制边界的三种“规定”创造了“依权力的控制指标”、“依自然的控制指标”和“依给定标准的控制指标”三种总行为控制边界。在这三种“控制指标”中,第一种和第三种控制指标都不必然产生符合人与自然和谐要求的环保成效。只有第二种——“依自然的控制指标”必然产生符合人与自然和谐要求的环境保护成果。这是为什么呢?如前所述,“依自然的控制指标”中的自然就是自然的限度。“依自然的控制指标”就是在“自然的限度”内选定的某个数额。以“产草量”为限度确定的“载畜量”这一控制指标,就是在自然限定的产草量的范围内确定的“载畜量”指标。《草原法》也把它概括为“以草定畜”。如果把“载畜”图像化为畜在草原上吃草,把“载畜”量直观化为牧养的“畜”吃“草”的量,那么,所谓“以草定畜”就是“以草定草”,也就是以草原生长“草”的量确定有多少“草”可以供“畜”吃。使用这样的“控制指标”实施畜牧,显然不会出现《草原法》努力防范的“超载过牧”(第45条)。把这样的“控制指标”用于草原管理,其结果必然是人与自然和谐。“渔业资源增长量”是渔业捕捞的自然的限度。在这个限度内确定捕捞限额,实施捕捞限额,执行限额发生的捕捞量一定小于“渔业资源增长量”。这样的结果就是环境保护所追求的渔业资源的“永续利用”,就是渔业资源开发利用上的人与自然和谐。在“生长量”的限度内确定“年采伐量”,在“年采伐量”许可范围内实施采伐,自然不会造成木材储量减少,在森林的木材资源开发利用上的人与自然和谐也就实现了。

  使用“依自然的控制指标”之所以必然产生符合人与自然和谐要求的环保成果,基本原因在于,这“依自然的控制指标”其实就是在立法者规定的环境质量目标许可范围内选择的控制指标。《草原法》中的“以草定畜、草畜平衡”(第45条),《森林法》中的“消耗量低于生长量的原则”(第29条),《渔业法》中的“捕捞量低于渔业资源增长量的原则”都是立法者规定的不能退让的环境质量目标,是立法者对“自然的限度”的接受,是法律化的“自然的限度”。“以草定畜、草畜平衡”是必须维持的环境质量。这是国家和有关部门、有关地方必须争取实现的质量目标。这个目标对草原管理者提出的要求是:不能允许因牧养更多的牲畜而造成草原持续产草量下降。简单说就是不得“超载过牧”。依这一目标就畜牧活动确定的总行为控制指标就是在法律规定的不得造成草畜不平衡的限度内选择的一个总“畜”量。这是一个保证环境保持在“草畜平衡”这一质量标准之上的控制指标,这个指标的执行自然不会带来草畜不平衡的后果。

  总行为控制制度只有在服务于某种环境质量目标时才能成为必然有利于环境保护的制度,成为能够有效推进人与自然和谐的制度。这告诉我们,对实现环境保护目标来说,具有决定意义的不是总行为控制,而是环境质量目标;不是把某个总行为设定为规制目标,而是把环境质量目标确定为法律的直接规制目标。

  环境质量目标不只是可以把总行为控制制度的控制能力转化为环境保护的正能量。它能够充分挖掘政府及其职能部门开展环境保护的潜力,充分调动国家的和社会的环保力量,有效排除来自组织和个人的环保阻力。环境质量目标应当成为环境保护法制度体系的核心。不仅在我国环境法中已经使用多年的总行为控制制度应当置于环境质量目标之下,成为实现环境质量目标的制度工具,而且我国环境法应当按照实现环境质量目标或提高环境质量目标的需要构建制度体系,也包括修正总行为控制制度以外的其他制度,把“规则+罚则”结构中的“罚则”改变为服务于实现质量控制目标的保障手段,等等。

  在现行环境法中存在两种标准制度,一种以为个体行为设定的标准(我们可以称之为环境行为标准)为核心;一种以测度环境质量的标准即环境质量标准为核心。

  环境法要想更有效地推动环境保护工作,确保实现环境改善或使环境恶化趋势受到遏制,就应该采用环境质量标准,而不是环境行为标准。国家要想用法律有效推动环境保护工作,确保实现环境改善或使环境恶化趋势受到遏制,就应该接受环境质量目标主义这种环境法设计思想,而不是不法行为惩罚主义,就应该建设环境质量目标主义环境法,以环境质量目标为直接规制目标,而不是不法行为惩罚主义模式的环境法,以义务人不犯为规制目标。

  环境质量目标主义是区别于不法行为惩罚主义、总行为控制主义的环境法设计思想。其核心是按确定环境质量目标、实现环境质量目标的要求构建环境法,是把环境质量目标确定为法律的直接规制目标。这一设计思想的主要理论支柱有两个:第一,作为生态文明核心要求和环境法的总目标的人与自然和谐是一种状态。环境保护说到底是要使环境达到某种状态,某种对人类有利的状态。人与自然和谐这种状态是可以用环境质量标准来表达的状态,环境法运用环境质量标准,执行以环境质量标准为尺度的环境保护目标,可以用最简单的执法活动实现预定标准的人与自然和谐,或人与自然和谐的状态。以衡量状态的尺度为执行的尺度,相当于“用脚试鞋”。有了脚这个尺度就不需要拿用尺子量出来的尺寸,或依据照片估算出来的尺码来选购鞋子了。第二,环境是自然的整体,人与自然和谐是整体和谐,而每个社会个体的环境消费行为都会给环境带来压力,添加不利于实现和谐的筹码。不管是为了实现整体和谐目标,还是为了给普遍有害又普遍正当的环境消费行为以恰当的制度回应,环境保护都必须实施“集体行动”。法律组织集体行动的最好办法显然不是“规则+罚则”模式,也不是“赋权+救济”模式,而是目标决定模式。不管是一般意义上的总行为控制制度,还是以“依自然的控制指标”为控制边界的总行为控制制度,其实践效果都是可以预判的,原因在于这项制度赋予执法者组织集体行动的权力。

  环境质量目标主义环境法具有以下三个突出特点,而具备这几个特点的环境法既可以克服不法行为惩罚主义环境法和一般总行为控制制度的不足,也符合环境保护实践对环境法制建设提出的要求。第一,环境质量目标主义环境法是目标先定的法。第二,环境质量目标主义环境法是政府负责的法。第三,环境质量目标主义环境法是服从科学的法。

  以下四项制度的建设既是必须解答的难题,也是环境质量目标主义环境法建设的关键:第一,环境质量标准制度建设。第二,环境决策制度建设。第三,环境规划制度建设。第四,环境质量和环保业绩评估制度。

  

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