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修改《大气污染防治法》加强雾霾联防联控
2015年06月26日 10:09 来源:《中国法律评论》(京)2014年第20144期第235-242页 作者:常纪文 字号

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  常纪文,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长,研究员

  目前,《大气污染防治法》(修订草案送审稿)已由环境保护部上报国务院。国务院法制办公室(以下简称国务院法制办)于2014年9月9日公布了修订草案征求意见稿,向全社会公开征求修改意见。和环境保护部送审的稿子相比,国务院法制办公布的征求意见稿删除了90多条,社会反响很大。经过分析研究,本文对此次国务院法制办公布的修订草案征求意见稿提出如下建议。

  一、立法体系的完善建议

  在我国,大气污染联防联控规范体系的建设存在如下问题:(1)现行《环境保护法》和《大气污染防治法》,缺乏与《节约能源法》、《可再生能源法》等能源法律在能源污染控制方面的衔接机制;2014年修订的《环境保护法》虽然通过设立一条原则性规定来规范区域联防联治,但从整体来看,仍然侧重于点源控制,没有把大气污染防治的重要性上升到保证大气环境安全的高度,以致制度建设缺乏系统性和全局性;没有建立能源总量控制制度,更没有设立区域大气污染联防联控的专门章节甚至条文;侧重于对传统大气污染物的防控,对臭氧排放控制的规定不足,对导致酸雨污染的氮氧化物以及对灰霾和光化学烟雾的排放控制规定还处于初级阶段。此外,长期的地方保护主义和区域经济持续高增长,使污染突破了环境承载能力,①导致大范围的跨区域雾霾污染发生。实事求是地说,区域雾霾的严重性已超越了《环境保护法》和《大气污染防治法》制定或者修订时的立法预期。(2)缺乏现行环境法律的明确规范和指引,以致大气污染联防联控工作的方向性和系统性难以得到保障。加上我国缺乏以区域大气污染联防联控为主题的行政法规,而区域大气污染防治工作又急需开展,环境保护部等部门为了应对现实的问题,于2010年出台了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》,但是该意见属于“软法”,在实际中缺乏强制性,实施至今,作用不明显。《重点区域大气污染防治“十二五”规划》、《大气污染防治行动计划》、《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》等国家和各行政区域出台的环境规划与行动计划,由于缺乏国家法律和行政法规的支持和指引,对于区域联防联控难以作出系统性的体制和制度安排,对于区域纠纷和环境侵权难以做出适法评判和处罚,因而其规则适用性存在明显的欠缺,且效力低于法律。

  为了解决上述问题,应当借修订《大气污染防治法》的契机,以现实的环境需要和《重点区域大气污染防治“十二五”规划》、《大气污染防治行动计划》设立的目标为依据,总结《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》和各地大气污染防治合作的经验,推出一些管用的措施,开展监管体制、监管制度和监管机制的创新工作,建立点面结合、区域和行业管理相结合的新型大气环境管理体系。考虑到雾霾的防治需有一些特殊的制度和机制,如果修改后的《大气污染防治法》对区域大气污染联合防治规定得很原则,应当考虑制定专门的《区域大气污染联防联控条例》或者《区域雾霾防治条例》。但是,若修改后的《大气污染防治法》转型很彻底,由点源监管向点源和区域相结合的监管方式转变,并且规定具有可实施性,《区域雾霾防治条例》的制定急迫性就不是很明显。学者们广泛认为,因为《重点区域大气污染防治“十二五”规划》、《大气污染防治行动计划》以及2014年出台的考核规则等规范符合中国环境保护的实际,措施得力,可操作性强,因而其实施效果比《大气污染防治法》的效果要好得多。2014年春季以后,空气质量普遍改善,就说明这些规划和计划起了大作用。可以考虑把这些规划和计划的有益规则,巩固到《大气污染防治法》、《区域大气污染联防联控条例》或《区域雾霾联合防治条例》之中。另外,还应当坚持通过节能减排来实现气候变化减缓的要求的双赢模式。为此,《大气污染防治法》应当为《气候变化应对法》的制定留下接口。国务院法制办修订草案征求意见稿设立了专章来规定重点区域大气污染联合防治,但总的来看,规定的系统性和可实施性仍然需要加强。如果不在下一阶段的修改中予以加强。那么就需要通过制定出专门的《区域大气污染联防联控条例》或者《区域雾霾联合防治条例》来予以细化。

  在我国,区域大气污染防治的法制化合作存在以下三个问题需要解决:(1)虽然《大气污染防治法》提出了区域大气环境监测等方面的举措,但是区域大气污染防治的自然属性与我国行政区域管理的社会性严重脱节,加上硬件缺乏或闲置,很多区域监测网络设施难以发挥应有的作用。(2)欧盟的区域环境保护合作是强制和全覆盖的,而在我国,一些区域的合作,除了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》属于中央主导的强制性区域合作外,其他的区域合作以自愿为主,很零散,因为缺乏国家强制规则的支撑,所以这些合作难以实现全覆盖,如长三角、珠三角的大气污染防治合作,甚至安徽、河南、湖北、江西、陕西等地至今还没有进入相应的区域大气污染联防联控机制之中。(3)因为缺乏中央的统一强力指导,不同区域的合作体制、制度和机制,不仅有不同点,还有重大区别,难以实现有机统一。因而,需要在国家的主导下建立统一的区域合作规则。国务院法制办修订草案征求意见稿在第五章“重点区域大气污染联合防治”之中,除了对重点区域规划、淘汰名录、提高标准、产业准入目录、煤炭消费总量控制、联合执法作出规定外,并没有对区域合作的法制机制做出过多涉及。这需要下一步修改予以加强。

  二、立法目的的修改建议

  由于2000年《大气污染防治法》没有预计到大气污染会演变的如此严重,因而未将防治区域大气污染的重要性写入其立法目的之中,但是此次国务院法制办公布的修订草案征求意见稿应当对此予以考虑。因为立法目的对基本原则、基本政策、基本原则、法律制度的设计具有重要的指导作用,因此不宜过于宏观,还应当体现对一定的问题针对性。只有这样,立法目的才可能发挥自己立法定位的作用。

  由于中国目前的大气污染呈现出既有点源的局部污染,也有各行各业产生的大气污染物经过复合或者叠加而形成的区域污染的特点,因此,国务院法制办公布的修订草案征求意见稿应当在立法目的中体现区域大气污染控制的重要性及积极意义。建议将国务院法制办公布的修订草案征求意见稿第1条(立法目的)修改为:“为了防治大气污染,保护和提高区域大气质量,保障公众健康,促进经济和社会的可持续发展,制定本法。”

  三、基本政策的修改建议

  目前,我国的经济发展和环境保护进入新的“瓶颈期”的主要原因在于,现有的以区域和行业为对象的分割管理模式造成资源难以得到有效整合,资源分配效益最大化的结果难以实现,环境污染整体防治和生态环境整体保护的一体化产业结构和布局难以形成。为促进经济和社会进一步发展,促进环境质量整体改善,必须通过经济、社会和环境保护区域一体化的措施,从更大的范围优化产业结构,优化管理和人力资源配备,优化自然资源配置,统筹环境保护工作。京津冀一体化的形成与发展和长三角、珠三角一样,是对现行分割式发展模式的重大突破,是对现行生产、生活模式的新发展。

  在大气污染防治方面,通过分析2014年7月我们在河北的调研结果发现,社会各界对各城市工业产业结构的部署还是有意见的。譬如,经济发展的规划还是以地级市为单位进行的,很多地级市甚至县级区域都想保留自己的水泥厂、火电厂、冶炼厂等高耗能、高污染企业。如果从京津冀一体化的角度分析,淘汰北京、天津的一些水泥厂和其他高耗能企业,做大做强河北的相关企业,并关闭整合一些原有的企业,这样不仅减少了区域能耗和区域大气污染物的整体排放,改善了京津冀地区的大气环境,还进一步减少了北京市防治大气污染、改善大气质量的边际成本,同时促进了河北的经济发展。通过一体化规划大力发展整个地区的交通网络和物流业,使那些做大做强的企业也能够超越行政区域界限,跨区域提供服务,从而克服以前因为交通不方便和物流不发达导致的各个区域产业结构小而全,但创新、竞争、环保能力弱的现象。

  基于以上分析,建议在国务院法制办公布的修订草案征求意见稿第3条(基本政策)中,增加一部分内容作为第3款,即:“国家鼓励各级人民政府通过区域一体化的规划和措施,优化区域内产业结构和布局,减少区域内大气污染物的排放。”

  四、立法体例的修改建议

  雾霾的出现是多方面因素相互影响、叠加的结果,因而防治雾霾需要采取多方面、互协同的措施,但雾霾的防治最终还得依靠一般的大气污染防治法律制度和机制。为此,在体例的设计方面,建议如下:(1)在总则里的基本原则、基本方针、基本政策等条款,需体现控制区域大气污染的要求。但从目前国务院法制办公布的修订草案征求意见稿来看,该意见稿缺乏对关于大气污染区域控制的基本原则、方针的规定。(2)在监督管理和社会监督部分,大气环境管理的制度和机制设计应当考虑污染的区域化特点和要求,如政策环评、规划环评、项目环评、“三同时”制度、排污许可与排污权交易、年度总量控制、日均总量控制、区域限批、排污收费、现场检查、有奖举报等。(3)在区域大气污染防治方面,设立专门的一章“重点区域大气污染联合防治”或者“区域大气污染联合防治”,为区域大气污染防治设立专门的制度和机制。国务院法制办公布的修订草案征求意见稿采纳的是第一个标题名称。由于冬、春两季发生多次的雾疆存在跨越法律规定的重点区域的特点,特别是2013年年底和2014年年初的雾霾,更是具有全国性的特点,因此,把雾霾防治局限于重点区域是不太科学的。另外,重点区域的大气污染防治,偏重于消极的被动污染防治,缺乏积极的生态建设要求,故可以考虑将意见稿中的第五章标题改为“区域大气污染防治”,在内容上仍可以把重点区域的大气污染防治作为重点规范的内容。不过,如果采纳“区域大气污染联合防治”的章节名称,那么就应当把秸秆燃烧、养殖污染、烟花爆竹燃放等导致区域雾霾等行为也包括在内予以规范。(4)在法律责任部分,应当设立专门的大气污染联防联控的法律责任,如针对信息通报、联合执法等方面设立一些新的责任。目前,国务院法制办公布的修订草案征求意见稿缺乏这方面的规定。

  五、监管模式的修改建议

  传统的中国环境保护立法,立足于义务本位,故监管模式是命令加控制式的管控模式。在这个模式下,权利义务的关系比较简单,环境问题相对简单,行政监管的成本较少,也较为容易见到监管成效。但是,目前的市场经济条件下,国家还在进一步简政放权,开展行政管理体制改革,因此需要按照国家治理体系的建设要求,理顺市场、社会、企业与政府监管之间的关系,逐步扩大社会参与和监督的作用,减少政府的监管成本。另外,环境保护市场的关系比较复杂,涉及面广、环节较多,若是仍然按照以前的监管模式,与此相关的监管工作将无力开展,更难以起到有效的作用。2013年年底到2014年年初的全国性雾霾就是传统的大气污染监管模式存在失灵之处的实证。由于社会参与具有监督覆盖面广、时间上的连续性等优点,可以有效弥补环境监管视野不足和现场监管的非连续等弊端。这种非意识形态的监管模式在欧盟、美国、日本等国家和地区的普遍适用,表明这种监管模式是保障环境管理活动的有效措施。为此,我国的环境立法也应当有所作为,充分发挥公众参与和监督作用。2014年修订的《环境保护法》响应这一时代要求,专设一章“信息公开和公众参与”,得到各界的广泛赞誉。

  基于以上分析,建议对国务院法制办公布的修订草案征求意见稿作如下修改:(1)因为“监督管理”是行政法上的术语,按照一般的理解,其主体应当是国家机关,包括行政机关对行政管理相对人的监督管理、行政机关上级对下级的监督管理、权力机关对行政机关的监督,但不包括公众的参与和监督。为了符合国家治理体系建设要求,建议将此次建议稿的第3章标题改为“大气污染防治的管理和监督”。此举可以名正言顺地把社会公众的参与、监督,特别是媒体的参与、监督纳入环境监督管理体系之中。(2)加强公民的环境权利建设,明确其环境权利,这需要修改国务院法制办公布的修订草案征求意见稿第7条,增加公民环境权利的规定,为在后续的修改中设置“信息公开与环境保护”专节甚至专章打下基础。如果有可能,可以明确公民有享受适应良好大气环境的权利,并且按照新《环境保护法》的规定设置公益诉讼制度,做出一些具体化的规定。(3)参照新《环境保护法》的做法,规定权力监督的制度,要求各级政府向同级人大及其常委会汇报环境保护工作时,须包括大气污染防治的内容。(4)设立区域监督和制约的机制。这可以限制地方各级政府继续奉行地方保护主义。(5)实行主要大气污染物的排放交易制度,发挥市场的支配作用;允许民间设立大气污染防治基金,鼓励大气污染的专业治理与第三方治理。

  六、监管体制的修改建议

  目前,环境保护界流行这样一种看法,就是环保部门承担了太多的不应承担的责任,比如安全生产事故导致的环境问题,能源消耗导致的环境问题,规划不合理导致的环境问题等,其法律责任往往都是由环保部门承担。换言之,就是其他机构行使了权力,而其造成的环境污染等责任则由环境保护部门承担。对于这一现象,应当予以重视。国家正在加强生态文明体制改革,因而建立统一、协调、有效的环境监管体制迫在眉睫。虽然《环境保护法》作为综合性的环境法律,未对环境监管体制作出实质性的调整,但是在修改《大气污染防治法》的过程中,可以对此做出细致的调整规定,从而有效发挥环保部门的统一监督管理作用。具体建议为:将统一监督管理细化为“统一指导、协调和监督”,并明确环境保护部门在大气污染防治工作中的职责手段,其中包括区域大气污染防治方面的指导方式、协调方式和监督方式,如约谈、通报、考核等。另外,有必要把监督的权力适当上收,把管理的权力适当下放。

  由于区域大气污染联防联控针对的是区域之间的大气污染危害,涉及区域之间监管的对接、统一和协调,因此,需要对现有的大气污染防治监管体制进行创新。欧盟和美国联邦环境保护局均对区域之间的环境影响做出了区域监管的体制设计,如美国设立了覆盖全国的10个区域环境保护机构,欧盟层次的监管机构负责监督各成员周区和块的大气污染防治协同工作。此次修订《大气污染防治法》,可以参考他们的成熟经验。具体建议如下:在国务院法制办公布的修订草案征求意见稿第5条(管理体制)之中增加部分内容,作为第3款:“跨区域的大气污染防治工作,由共同的上级人民政府统一指导、协调和监督,必要时建立区域大气环境保护机构,统筹协调区域内大气污染防治工作。”在此基础上,在第5章“重点区域大气污染联合防治”中,规定区域内既发挥各自灵活性又保护区域内整体大气环境质量的统一的行政规划体制、统一的环境保护共治体制和机制、统一的协调执法的体制和机制、统一的举报体制和机制、统一监测网络组织体制和机制、统一应急的体制和机制、统一的污染物排放总量分配体制和机制、统一的排污费征收标准、统一的排污权交易体制和机制、统一的大气污染治理市场化体制和机制。另外,如果有可能,建立区域之间的协商体制和社会监督监督体制,特别是司法监督体制。只有这样,区域大气污染联防联控才可能落到实处。

  七、主要制度的修改建议

  主要制度是指支撑法律的主要措施体系。不同的专项法律,应当有针对自己的法律调整对象的特殊调整措施。对于区域大气污染防治工作,欧美等发达国家和地区,普遍实行了以下制度:(1)区域空气质量监测、评价和信息共享制度;(2)区域排放上限与核查制度;(3)区域管理和协调制度。而我国,国务院法制办公布的修订草案征求意见稿或多或少有所涉及,但存在一些欠缺。

  在区域空气质量监测、评价和信息共享制度方面,欧盟建立区域空气质量监测、评价和信息共享制度较早,在区域层面的规定较为原则,具体实施细则则是由各国成员国通过国内立法予以完善。而在我国,此次国务院法制办公布的修订草案征求意见稿中,已经建立了该制度,如第70条规定:“国务院环境保护主管部门应当组织建立重点区域的环境空气质量监测、污染源监测信息共享机制,利用监测、模拟以及卫星、航测、遥感等新技术分析区域内环境空气质量的总体变化趋势及其相互影响。”下一步,应当制定监测体系的标准化、规范化、区域化和协调化,以及统一评估的规定。

  在区域排放上限与核查制度方面,我国除了区域总量控制受到法律肯定以外,其他具体制度仍然停留在规划、行动计划和区域合作协议的层面。在区域排放上限方面,一些地方的立法已经开始在此方面有所创新,如确定区域污染物总量减排目标,《北京市大气污染防治条例》第42条规定:“全市排放总量控制的目标以及区域、重点行业和重点企业的排放总量,由市环境保护行政主管部门根据国家要求,结合本市经济社会发展水平、环境质量状况、产业结构特点、交通运行状况等提出,报市人民政府批准后实施,并每年向社会公布。”在核查制度方面,我国目前仅仅针对行业建立了核查制度和相应的法律责任追究机制,对区域的排放总量控制仍停留在建立检查制度阶段而不是更高一层的核查制度,此外还缺乏区域内的省际报告和省际污染排放超量补偿等制度。在国务院法制办公布的修订草案征求意见稿中,就大气污染防治重点区域的划定、区域大气污染防治规划的制定、有关标准和淘汰名录的制定等重要问题做了特别规定,建立了重点区域的煤炭总量控制等法律制度,但未对区域污染物排放总量指标分配、区域核查等制度作出明确规定。

  总的来看,在区域管理和协调方面,欧盟的区和块遍及成员国领土范围;而以前中国的区域管理范围则主要集中在大气污染防治重点城市制度中的“重点城市”,现在通过规划逐步扩展到污染比较严重的重点区域。两者相比较,前者的国土覆盖比例要比后者大得多,后者的覆盖面积约132.56万平方公里,仅占我国国土面积的13.81%。目前,还没有将那些空气污染不严重或者具有污染风险的区域纳入区域管理的范围。此次国务院法制办公布的修订《大气污染防治法》草案征求意见稿,已经在第五章“重点区域大气污染联合防治”中对跨省级区域的划定、省内区域的划定做了专门规定,但是系统性和衔接性仍需加强。因此,建议对我国的大气环境质量进行区域分级,然后依级别进行管理。对于属于污染严重级别的相邻区域,则加强区域之间的污染联防联控。

  此外,制定的创新和完善还应突出制度的综合性和污染物可控制的协同性。在这一点上,应当吸收环境保护部2014年《大气污染防治法》(修定草稿送审稿)的综合性优点。

  八、法律机制的修改建议

  法律机制是让法律制度发挥作用的具体措施和方法。在区域大气污染防防治方面,欧盟和美国设立了以下机制:(1)空气质量目标机制;(2)跨境污染防治合作机制;(3)区域守法的监督机制。国务院法制办公布的修订草案征求意见稿或多或少对上述机制有所涉及,但仍存在一些欠缺:

  在空气质量目标机制方面,此次《大气污染防治法》修改的创新力度很大,在国务院法制办公布的修订草案征求意见稿中,虽然没有设立“环境空气质量监督管理”专章,但体现了基于目标管理的角度开展监督管理的思想,如意见稿第4条第1款规定“国家实行以环境空气质量改善为核心的大气环境保护目标责任制和考核评价制度”,第14条第2款规定“省、自治区、直辖市人民政府可以根据本行政区域环境空气质量状况和大气污染防治工作的需要,确定本行政区域实施总量削减和控制的重点大气污染物”等。但是一些目标管理规定,如环境空气质量标准、排放标准的制定,环境空气质量目标责任的落实,地方大气污染防治规划、环境空气达标方案的制定,以及城市内部功能区的布局等,都局限于各自的行政区域的小格局之内,与大气污染物的区域扩散和区域影响性的特点不一致。因此,需要在区域大气环境目标监督管理大框架之下,作出进一步创新,设计各行政区域的环境空气质量监督管理制度和机制。

  在跨境污染防治合作机制方面,欧盟的跨境污染防治合作机制建设主要侧重于向成员国政府和欧盟机构报告,向相关国家通报,以及向公众公开这三个方面,对成员国的合作内容和应急内容的要求仅是原则性的,具体实施规范则通过各成员国加强国内立法予以实现。由于各成员国的国内立法内容不尽相同,机构设置不尽相同,尽管各国都向欧盟报备了本国的合作机构,但是一旦出现跨境的大气污染事故,还是得依靠协商予以解决。相比而言,中国作为一个单一制国家,目前通过新《环境保护法》的规定和有关规划、计划的考核规定,如《大气污染防治行动计划》等,自上而下地规定区域合作的原则、内容、程序和方式,建立目标任务分解、年度考核、中期评估和终期考核等机制,确立以区域联席会议为主要形式的协调机制、重大监测信息和污染防治技术共享机制、区域联防联控与应急联动机制、煤炭消费总量控制机制、联合执法监管机制,规划及重大项目环境影响评价会商机制等具体的措施和方法,从形式上看非常健全。但是需要指出的是,这些机制仅存在于规划、行动计划和地方立法的层面,没有上升到国家法律层面。其普遍性和强制适用性尚需加强,需要通过修订《大气污染防治法》予以巩固和发展。另外,国家层次的信息通告与报告机制,以及向公众、环境组织、消费者组织、敏感人群、相关卫生保健机构的定期通报制度不健全,并且还缺乏各省向国家和其他行政区域通报污染警戒阈信息的规定,甚至尚未健全关于雾霾、光化学烟雾、二氧化氮、氮氧化物的联合控制机制,区域性的酸雨危害还没有得到有效控制,这些均需要通过制定新的法律措施予以解决。从国务院法制办公布的修订草案征求意见稿的规定来看,虽然第64条规定“国家建立重点区域大气污染联防联控机制,统筹协调区域内大气污染防治工作”,且在其他条文中对以上大部分内容都有所涉及,甚至有的规定设置的也比较具体。但是区域评估、联席会议、总量分配、技术共享、区域市场等规定的缺乏或者不足,使得整个跨区域污染防治合作机制的系统性、可实施性有所欠缺。

  在区域守法监督机制方面,欧盟的一些内部强制制裁措施,如欧盟对空气不达标的成员国予以罚款处罚等,值得我们借鉴。总的来看,国务院法制办公布的修订草案征求意见稿第五章“重点区域大气污染联合防治”存在以下两个问题:一是侧重于对行政区域的考核,欠缺区域之间的大气环境保护监督和法律责任追究措施,公众参与的渠道狭窄。目前,尽管我国的雾霾污染十分严重,但是至今没有一位负有环境保护监督管理职责主管部门的主要领导因考核不合格而被免职或被责令引咎辞职,这就说明当前考核的方法还是“太软”,还需要辅之以法律制裁的手段。二是缺乏统一的吸收第三方参与的区域大气质量评价和法律实施效果评价制度,缺乏区域大气污染补偿机制或者惩罚机制,这就使得无法全面杜绝工业地区肆无忌惮排放现象的频繁发生。上述问题,均需要在下一步的修改中予以解决。

  此外,还有必要在国务院法制办公布的修订草案征求意见稿中,对生态补偿机制作出进一步的规定,让生态供给地区得到来自工业地区的经济补偿,从而保障各地的发展权益的平等性。

  九、法律责任的修改建议

  为了体现区域公平,国内的区域大气污染防治工作应当参考国际环境法上的共同但有区别责任原则中的合理性因素。国内区域大气污染防治工作的共同但有区别责任原则的主要内容包括以下两点:一是大气污染联防联控强调共同的责任。这是由于各行政区域和各行业领域包括工业领域、农业领域以及社会生活领域等,均对大气污染做出了历史和现实的“贡献”。因此,大气污染联防联控不仅是所有排污企业的责任,是各行业的责任,还是各行政区域人民政府及负有环境保护监管职能的部门的监管责任和公众减排的参与责任。也就是说,无论是工业、农业(第二产业)、第三产业还是广大的社会公众,都必须参与到大气污染联防联控的工作与行动中来。为此,此次修订《大气污染防治法》,应当把共同的责任纳入法律条文,并应通过具体的规定确定各方面的责任,以防止推卸责任等消极现象的发生。二是共同的责任是有区别的共同责任。这种区别性主要体现在以下几个方面:首先,共同但有区别的责任体现在不同发展程度的区域之间。其次,共同但有区别的责任也体现在不同的行业之间。最后,综合区域和行业的特点来看。若在行政区域范围内,存在某区域或行业排放总量较大的情况,该地方政府或行业部门就应当承担主要的管制责任。为了使共同但有区别责任原则的实施具有可操作性,建议《大气污染防治法》建立区域排放清单制度,并确立一个统一的大气污染物扩散与传递模型,使各区域的治理责任分割具有可行性,为各自履行自己有区别的责任打下基础。

  在此次国务院法制办公布的《大气污染防治法》修订草案征求意见稿中,没有涉及以上因素。因此建议在以后设计区域污染联防联控的法律规则时,明确规定对大到区域、行业,小到占排放总量比例不同的企业,实行共同但有区别责任的原则。并建议在此基础上,针对各责任主体规定如下法律要求:第一,明确规定污染物排放总量大的行业和地区应当承担该区域大气污染主要的减排责任。这种主要的减排责任包括经济成本的承担责任和减排行为的履行责任。第二,明确规定污染物排放总量大的行业和地区应当承担与其排放总量比例相适应的减排责任。第三,对自然排放行为,应当予以正确引导。第四,共同但有区别责任原则的实施,应统筹考虑历史与现实的双重责任,如现实中排放巨大的行业和区域,应当承担区域污染联防联控更大的经济责任和行为责任。第五,国家需要创新责任分配机制和调控机制,解决历史责任和现实责任。以京津冀地区大气污染防治为例,北京市承担历史责任的方式是把一些有利于促进就业且能耗及污染相对较低的产业转移至河北省,这既可促进河北省的就业及其GDP的增长,又可促使河北省关停一些高污染、高能耗企业;而河北省因为污染物排放总量基数大,则应当按照中央的统一安排,关闭一些产能落后和产能过剩的企业。

  注释:

  ①如《重点区域大气污染防治“十二五”规划》指出,我国主要大气污染物排放量巨大,2010年二氧化硫、氮氧化物排放总量分别为2267.8万吨、2273.6万吨,位居世界第一,烟粉尘排放量为1446.1万吨,均远超出环境承载能力。

    

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