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国外环保法庭建设的几点启示
2015年05月18日 17:50 来源:《人民法院报》2015年5月8日 作者:张忠民 字号

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  据不完全统计,至今已有40多个国家建立了500多个不同类型的环保法庭,横跨亚、非、欧、美等几大洲,涵盖大陆和英美两大法系,涉及到法院、审判庭、巡回法庭、上诉法庭、合议庭、上诉委员会、审查委员会等多种组织形式。虽然这些环保法庭在建立初衷、法律渊源、历史底蕴等方面存在太多的个性,但总是能在管辖、审理等诸多领域找到一些共性,这些“最大公约数”可以给我们国内环保法庭建设以良好启示。

  关于设置的类型

  在这点上,从来没有固定的模式。首先,国与国的国情存在很大的不同。比如欧洲的瑞典设置了环境上诉法院和区域的环境法院,亚洲的泰国在最高法院内设了环境法部门并在中央行政法院内设置了绿色席位,澳洲的新西兰则设立了环境法院。其次,就是在一国内部也存在很大的差异。拿美国来说,扮演着“环保法庭”角色的有很多种称谓。在国家层面,主要是由行政法官所操刀的联邦环保局内设的环境上诉委员会;在州的层面,如佛蒙特州环境法庭、华盛顿州环境听证办公室;在地方层面,如科罗拉多的丹佛市环境法庭、纽约市的环境控制委员会等等。

  如此来看,我们的环保法庭,亦无须追求某一普适的形式,尤其是不需讲究“自上而下”的一一对应设置。在承担一审和二审主要任务的基层法院和中级法院,更是应当根据本地环境资源等因素,科学地选择审判庭、合议庭抑或巡回法庭等不同的形式。

  关于管辖的范围

  从地域上看,环保法庭的管辖范围可大可小,大到整个国家,比如印度;小到一个小镇,如加拿大等国。有两个现象值得注意:一是许多环保法庭管辖的地域往往与自然功能区域有关,比如瑞典先是以流域为基础设立了水法院,而后在水法院的基础上设置了区域的环境法院。二是环保法庭的地域管辖范围随着人口发展、土地利用等因素的变化而会进行一定的调整。

  从案件上看,环保法庭管辖的案件所涉及的领域也有极大的不同,有的很广,但凡关涉到环境因素,不论是典型的污染案件,还是影响到公众健康等新型案件,都悉数将其纳入;有的则极窄,可能只是管辖某一类案子,如水污染或环境影响评价。而且,有意思的是,案件管辖的范围呈现出逐渐扩大的趋势,比如2008年菲律宾最高法院就指定了117个地方法院在原有林业案件的基础上开始管辖环境案件。

  这至少说明:一,地域管辖应以自然功能区划为基础、案件管辖应充分尊重环境案件的特性;二,管辖并非一成不变,不论是根据土地利用等原因而调整地域管辖,还是扩充受案范围,无不要遵循和契合环境的生态性和整体性等特质。如此,我们的环保法庭,建立与行政区域适度分离的环境司法区划,并逐步摆脱以污染防治为主的受案局限,同时强调自然生态保护等环境案件应有之义,慢慢地将自然资源、生态安全、能源环保、气候变化等案件收罗其中,不仅可在表象上解决案件数量较少的问题,而且在深层意义上回归了环境案件之“大环境”的本质。

  关于审理的要素

  诉讼资格一直是各国环保法庭关切的焦点。从类型上看,拥有诉讼资格的主体涵盖了个人、团体、政府机关、非政府组织等等。其中,最有意思的当属个人,或是任何人,或是原居民和当地社团,或是授权代表,抑或是未来世代的人等等。而具体将诉讼资格授予哪类主体,不同国家做法不一,有的比较严格,有的相对松弛,其界限往往是如何判断主体拥有利害关系。前者如奥地利,一个公益性的非政府组织必须存续三年以上且章程中规定了环境保护并且参与了政府的听证方才拥有诉讼资格;后者比如苏丹,任何人都可以对环境损害进行主张,而不需要去证明与这个损害之间存在直接的关联。事实上,近年来,国际上对于诉讼资格逐渐形成了一个共识,即无须通过提高起诉的门槛去防止滥诉或恶意诉讼等行为,对于不规范或不法的诉讼进行相应的惩戒就会当然地引导诉讼的规范化,进而维护法院的权威。

  如何判断因果关系、量化环境损害、评估可能性的环境影响等等,都是各国环保法庭所面临的难题。在这点上,几乎所有的环保法庭都选择了依赖专家提供科学证据,区别仅仅在于,有的专家依附于法庭本身而存在,有的则在法庭之外。前者如瑞典和日本等国直接遴选有科技背景的专业人士充任环保法官,或者像新西兰和澳大利亚建立一个专家库,抑或是如印度或菲律宾等国组建一个特别的专业委员会。后者则如加拿大安大略等地建立的“法庭之友”,或者像澳大利亚昆士兰等地在庭前举办的聚焦会议等等。

  在最后的判决上,也是没有固定的格式,各国环保法庭基本上都是打“组合拳”,囊括了强制令、损害赔偿、恢复原状、行政司法审查、刑事制裁等诸多形式。为了打好这套拳,环保法庭往往利用释明权解释法律、对藐视法庭的行为处以相应的民事或刑事处罚、合理分配律师费用等诉讼成本、创新救济的具体形式等多种方法,以实现判决的切实和有效。最有意思的当属判决的创新,比如巴西常常判决被告接受为期两周的环境夜校教育,或者让个人去环保项目中做义工。

  为了保障案件的顺利进门和出门,诉讼成本的分摊亦是一大焦点。在此方面,尽管不同的环保法庭具体的举措有所不同,但基本都围绕着如何降低案件入门和审理的成本这一宗旨而展开。具体的着眼点主要在两方面:一是减免立案等诉讼费、律师和专家证人等费用,比如瑞典和丹麦基本上不收取立案费。二是增加对可能性费用的贴补,比如澳大利亚设置政府援助资金、美国给予公益律师一定的奖励等等。如此,便可鼓励和支持更多的主体与专业人士一道,维护环境权益。

  这就意味着:一,环境公益诉讼的资格应尽量宽泛一些,这不仅不会导致滥诉,而且还会尽可能地发挥司法对保护环境的独特功用。至于利害关系的衡量,大可采取法律解释的方法,将惯常局限于经济关系的利害关系,扩展至生态、审美、宗教等诸多新型关系之上。二,专家证人和科学证据的作用不可替代,问题的关键不是具体采取何种形式,而是法官如何将事实问题转换为技术问题交由专家解决,进而再将技术问题转换为法律问题交给自己最终解决。三,判决无须遵循固定的模式,只要切实有效、足以提供完整和及时的救济,在法律允许的范围内应当大胆创新。四,诉讼成本的分摊亦无须追求哪一固定模式,最好是结合实际,尽可能地多元化运用各种手段,降低案件入门和审理的成本即可。

  关于能力的建设

  首当其冲的是环境法官的遴选问题。对此,各国的做法不一,尤其是体现在最低任职资格、遴选程序、培训模式、任职年限、工资水平等方面,但不论差异多大,基本上都围绕着保障环境法官的独立、具备一定的环境知识、可以胜任环境审判等要义而展开。比如巴西,大多法官都很超脱和独立,他们必须首先通过专门的考试,并且从小的乡村法庭开始做起,积累一定的技能和经验后,才可能遴选到高一级的法院。至于任职年限和工资水平,又往往与环保法庭设置的类型有关,一般来说,若是法院体系内正式的组成部分,都会有充足的保证,比如瑞典和芬兰等国对于任职年限的保障,又如比利时和加拿大等国对于提供有竞争力薪水的承诺等等。

  其次,则是案件的管理问题。各国环保法庭的有效做法主要包括:设置专门的案件管理人、提供案件的咨询和预评估、建立和运用计算机数据管理系统等等。比如美国佛蒙特州和澳大利亚的塔斯马尼亚州等地就聘用了专人负责案件归档等一系列事宜,又如美国的纽约市则设计了一套计算机数据系统用来收案、提醒并与当事人交流、归档等。不论哪种方式,其目的主要是通过提供专门性的辅助服务,促进当事人对于案件的全程知晓和切实参与,以及法官对于案件的快捷审理和综合评估。

  如此,我们在环保法庭的能力建设上理应:一,重视环境法官遴选的特殊性。从法律和环保等专业技能的最低要求上,适当提高任职的资格;强化和制度化经常性的业务培训;建立相应的任职年限和工资水平等保障机制。二,强调环境案件管理的独特性。综合运用专门性的审判辅助岗位、计算机和互联网等科技服务于环境案件的审理,打破传统的案卷评查、收案结案率等指标评比的案件管理模式,探索建立适应于环境案件专业性、长期性、复杂性、系统性等特点的案件管理体系。

  (作者系中南财经政法大学法学院法学博士)

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