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“生态红线”的规范效力与法治化路径
2014年11月28日 15:05 来源:现代法学》2014年第4期 作者:陈海嵩 字号

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  摘要: “生态红线”是当前我国生态环境保护领域的重大战略决策与制度创新。仅从公共政策的角度看待并推行生态红线,并不能确保其具有足够的规范效力;生态红线的真正“落地”,需要在解释论和立法论两个层面予以展开。根据解释论,除个别领域外,目前我国已经建立起具有法律效力的生态红线体系(包括生态功能红线、环境质量红线、资源利用红线),并通过“法律强制模式”、“政府责任模式”、“绩效管理模式”等不同方式加以适用。根据立法论,需要从实体和程序两个方面,有针对性地在相应领域进行法律修改与制度完善,提升生态红线制度的法治化程度。

  一、如何“落地”:生态红线及其规范难题

  (一)“生态红线”的缘起与发展

  当前,我国生态系统退化与环境污染问题日益突出,生态环境呈现持续恶化趋势。如何强化生态环境的整体性保护、保障国家生态安全,已成为全社会关注的焦点问题。2011年,《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》(国发[2011]35号)首次提出“生态红线”概念,提出“在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线”;2013年底,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》用专章阐释了“划定生态保护红线”。从总体上看,“生态红线”已经为多个高层次文件所确认和强调,体现了国家以强制性手段强化生态保护的坚定决心与政策导向,是我国生态环境保护领域的重大战略决策与制度创新,也是现阶段生态文明建设的重要内容。

  然而,从“生态红线”的发展过程看,理论界与实务界在一致认可其为“中国生态安全的底线”的同时,对其具体含义、范围、推进途径等基础问题仍存在较大争议;从实践来看,自2012年以来,水利、海洋、林业等部门均提出相应的“红线”,相互间存在一定的交叉和“打架”现象。[1]基于此,2013年11月,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对生态红线进行了专门阐释,将生态红线从单纯的生态空间保护领域延伸至自然资源和生态环境领域,使生态红线成为一个综合性概念{1}。2014年1月底,环境保护部印发《国家生态保护红线—生态功能基线划定技术指南(试行)》(以下简称《生态功能基线划定技术指南》),标志着全国范围内生态红线划定工作的全面开展,以省级行政区为落实单位{2},同时,对生态红线的基本含义进行了明确界定,并将其划分为三类:生态功能红线(生态功能保障基线)、环境质量红线(环境质量安全底线)、资源利用红线(自然资源利用上线){3}。这应被视为国家层面上对“生态红线”内含与外延的权威界定,为建立系统、完备的生态红线制度提供了基础。从各地的反应来看,江苏、天津已经公布其生态保护区域的空间红线[2],四川、广西、青海也表示将“生态红线划定”作为2014年的重点工作。

  (二)生态红线“落地”中的规范难题

  根据国家提出并推进“生态红线”的意图,“划定”只是手段,“严守”才是最终目标。因此,在全面展开生态红线划定工作之后,如何使生态红线真正“落地”,就成为制度建构的关键环节所在。从性质上看,生态红线的划定主要涉及技术问题,即通过科学评估来确定保护的空间范围或者限值[3],而生态红线的“落地”则是一个规范性问题,即采取何种措施来实现生态红线的目标,这就涉及“生态红线”的规范属性及其实施方式。

  从国家提出与推进“生态红线”的方式和目标观之,生态红线无疑属于公共政策这一规范类型,是国家针对生态环境保护与生态安全问题所作出的战略决策与制度安排。从政治的高度看,生态红线是继“18亿亩耕地红线”后,另一条被提到国家层面的“生命线”{3},因此,其应属于国家公共政策体系中的“基本政策”类型[4],即根据国家生态文明建设的总要求,明确政府行为的目标与任务,指导各项具体生态环境保护政策的制定。换言之,在理论上,“生态红线”应被定位为国家的基本性公共政策。

  在明确了规范属性之后,更为重要的问题在于实施,即政策执行问题。一般而言,政策执行是政策过程的重要实践环节,是解决政策问题、实现政策目标的唯一途径{4}2。尽管获得了多个高层次国家文件的确认,然而从生态红线自身的发展现状看,尚不足以确保形成切实有效的“执行性决策”,在“落地”环节存在多个规范难题:(1)在实施范围方面,目前环境保护部《生态功能基线划定技术指南》只是对狭义生态红线—生态功能红线的划定提出了具体技术要求,对环境质量红线、资源利用红线如何确定,尚缺乏明确规定。(2)在推进途径方面,从目前确定的生态功能红线划定方式看,其主要依托《全国主体功能区规划》、《全国生态功能区划》中的宏观尺度国土空间划分,在精细度方面不能满足实际操作的要求。[5]这就意味着,生态功能红线不可能仅凭“自上而下”的方式加以推进,其“落地”更多依赖于地方政府对本行政区域内的生态保护用地进行确认,需要一个“政策再界定”的过程。(3)在规范效力方面,将生态红线定位为国家层面的“基本政策”,其效力体现在明确生态红线在国家公共政策体系中的权威性、重要性,使其在各级政府议程设置中具有优先性,并对执行加以保障。然而,目前国家层面还没有相关的具体法律法规或配套政策、管理办法,也缺乏确保地方政府执行的强制、激励措施{5}。在这个意义上说,目前根据规范性文件所形成的“生态红线”并不具备约束各级政府及相关主体的强制效力。

  因此,仅从公共政策的角度看待并推行生态红线,并不能确保其具有足够的规范效力,也不足以提供“红线”对相关主体的行为加以限制的合法性。在理论上,公共政策的全过程包括:问题的确定、议程设置、政策形成、政策合法化、政策贯彻{6}13。根据此模型,目前我国生态红线制度总体上正处在“政策形成”阶段,接下来即需要对其进行合法化并确保执行的效力。

  同时需要指出的是,2014年4月最新修订通过的《环境保护法》对“生态保护红线”进行了法律确认。[6]从内容来看,其所规定的“生态保护红线”仅涉及生态空间保护领域,等同于前述环境保护部定义中的“生态功能红线”(为避免概念上的混淆,下文统称为“生态功能红线”)。这一方面充分体现了国家以强制性手段强化生态保护的坚定决心,另一方面也必须看到,新《环境保护法》第29条第1款仅为原则性、宣示性条文,其无法仅凭环境基本法的“统领”作用自动实现。[7]从性质来看,新《环境保护法》尽管将生态红线制度的部分内容(生态功能红线)推进至“政策合法化”阶段,但仍然缺乏明确的规范效力。为避免相关规定沦为具文,需要进行深入的法律论证,明确其规范内涵和实施路径。

  可见,生态红线的真正“落地”并发挥预期效果,亟须从政策视角转向法律视角,根据解释论的视角,在我国现行法律体系的基础上对其进行深入的法律解释,明确生态红线的规范效力及适用的规范路径。在此基础上,根据立法论的视角,对目前我国相关法律体系的缺陷进行分析与矫正,从而构建“生态红线”法治化的整体图景。

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