首页 >> 法学 >> 环境法学
穿越“等米下锅”的迷雾 论我国环境法庭的困境与出路
2014年08月21日 07:09 来源:《吉首大学学报(社会科学版)》2014年第4期 作者:徐 平 朱志炜 杨朝霞 字号

内容摘要:

关键词:

作者简介:

  【中文摘要】近年来,环境审判组织专门化的改革开展得如火如荼,然而,已成立的许多环境法庭却面临“等米下锅”的尴尬。究其原因,最主要的是因为当前的环境司法存在原告起诉资格受限、因果关系证明规则虚置和环境法庭的设立盲目且不成体系等严重障碍。为走出困境,有必要拓宽并明晰环境诉讼的原告资格范围:一是在法律上确认环境权,授予公民提起非纯正环境公益诉讼的原告资格;二是以环境权和诉讼信托、自然资源国家所有权和诉讼担当、法律监督权为依据,分别授予环保组织、自然资源监管机关和检察机关提起纯正环境公益诉讼的原告资格。此外。添加原告关于被告排污行为与其受损之间存在环境上关联性之因果关系表面证据的举证责任,细化举证责任倒置规则,健全和完善环境法庭的级别管辖和集中地域管辖的体系,也有助于推动环境法庭走出困境。

  【中文关键字】环境法庭;公益诉讼;原告资格;环境权;举证责任;管辖

  【全文】

  一、话题的引出:环境法庭的“冰火两重”

  随着改革开放以来工业化和城市化的飞速发展,我国的环境污染和生态破坏问题日趋严重,由此产生的环境纠纷也与日增多。然而,作为环境法治重要一环的环境司法,却未能有效发挥保护环境资源和解决环境纠纷的应有作用。一是进入法院的环境案件过少。据统计,2010年全国投诉到环保部门的环境纠纷达70多万件,其中通过司法诉讼渠道解决的环境纠纷大约只有3%。二是进入法院的环境案件占所裁判案件的比重过低。据统计,在2003年至2008年间,全国各级法院审结涉及资源、环境案件177792件,其中,环境刑事案件45 340件,占同期审结刑事案件总数的1.09%;环境民事案件12278件,占同期审结民事案件总数的0.04%;环境行政案件12 0174件(未剔除企业不服具体行政行为而提起的行政诉讼),占同期审结行政案件总数的20.69%[1]。{1}

  环境审判组织的专门化是推动环境司法走出困境的必要举措。事实上,成立专门的环境法庭[2],已成为许多国家强化环境司法的通行做法。据悉,世界上已有40多个国家设置了约270个环境法院或环境法庭,其中,新西兰、南非、巴基斯坦、孟加拉国、科威特、美国和澳大利亚等国家的环境法院或环境法庭、土地法院、水法院、生态法院、森林法院、矿业法院等尤为著名{2}。这些专门的环境审判组织专职处理环境保护方面的案件,出色地解决了大量环境纠纷,大举提高了环境案件审理的效率和质量,取得了突出的法律效果和社会效果。

  在我国,自第一个环境法庭于2007年11月20日于贵阳成立以来,各地的环境法庭如雨后春笋般纷纷成立,迄今为止,已发展到近170家,值得欣喜的是, 最高人民法院也于2014年6月新设了环境资源审判庭。然而,在环境法庭数量迅猛增加的同时,大多数环境法庭却遭遇了无案可审、“等米下锅”的尴尬。[3]一方面,我国的环境纠纷仍在与日激增,环境污染群体性事件也在频频爆发[4],然而,另一方面,海量的环境纠纷却只有很少的一部分进入环境法庭,以致环境法庭遭遇“冰火两重”的尴尬。那么,到底是哪一环节出了问题,背后的原因究竟是什么,应该采取什么样的举措,才能走出这种困境?对此,环境法学者有责任穿过问题的表象,进行去伪存真的分析,并提出合理化的建议。

  二、环境法庭困境探源:为何“等米下锅”?

  导致环境法庭陷入“等米下锅”困局的原因有很多,笔者无意做系统全面的分析,仅从环境诉讼的起诉资格、举证责任分配和环境法庭设置等维度,对这一疑难问题进行探究。

  (一)原告资格限制过严

  确保法院案源充足的首要条件是起诉者众多,而确保起诉者众多的重要前提是起诉资格限制较为宽松。那么,我国关于环境诉讼原告资格的规定有无问题呢?对此,我们试以广受关注的环境公益诉讼为例,进行重点分析。

  2012年8月31日修改通过的《民事诉讼法》(2013年1月1日实施) 第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的有关机关和组织可以向人民法院提起诉讼。”[5]这一新增的法律条款为环境公益诉讼提供了法律依据。按理,自该法实施之日起,我国的环境污染公益诉讼应较之以前有大幅增加,可事实是否如此呢?

  据不完全统计,截止2012年底有公开报道的,我国各级法院已经受理的各种类型的环境公益诉讼案件至少有54起。其中,环境行政公益诉讼7起,环境民事公益诉讼47起。检察院为原告起诉的17起,行政机关为原告起诉的22起,环保组织为原告起诉的9起,公民个人起诉的6起。然而,自从新修订的《民事诉讼法》正式实施至2013年底,中华环保联合会据此条款共提起的7起环境公益诉讼[6],无一案受理。

  可见,自2013年新修订的《民事诉讼法》实施以来,人民法院对于环境公益诉讼案件的受理率不增反降,就连原本受理的类似案件也不再受理。对此,《南方周末》以“修法善意遭遇地方懈怠,环境公益诉讼‘倒春寒’”为题发表社论,认为“民诉法新增公益诉讼法条,但模糊表述遭遇懈怠解读,成了地方法院不立案的借口。2013年,全国环境公益诉讼全面冰封。” {3}

  那么,究竟是什么原因使得全国的环境公益诉讼遭遇“倒春寒”呢?笔者以为,民诉法关于“法律规定的有关机关和组织”的规定,本质上属于准用性规则(或称为转介条款),只是原则上打开了公益诉讼的口子,但到底如何操作,则要看其他法律有无具体规定了。这一条款的地位和作用类似于多边国际环境条约常采用的“框架公约+议定书+附件”模式中的“框架公约”[7]。至新《环境保护法》[8](2014年4月24日通过,2015年1月1日起实施)修订之前,只有《海洋环境保护法》第90条作出过类似规定,即“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”然而,这一规定将环境公益诉讼仅仅局限于“海洋环境污染”案件,且起诉主体只限于海洋监管部门。换言之,公民、环保组织、检察机关及大多数行政机关等主体都因没有法律的明确规定,而无法成为“法律规定的有关机关和组织”,也就实际失去了原告资格。也正因如此,多地法院纷纷拒绝受理环境公益诉讼案件。

  就我国近几年来的司法实践来看,环保部门、检察机关和社会组织等主体实际扮演了环境公益诉讼起诉主体这一角色。譬如,云南省高级人民法院规定,检察院及在我国境内依法设立登记的、以保护环境为目的的公益性社会团体,可作为原告向法院提起诉讼。江苏省无锡市中级人民法院规定,各级检察机关、环保社团组织以及各级环保行政职能部门、居民社区物业管理部门均被纳入了原告主体的范围……{4}各地关于环境公益诉讼的司法实践意义深远,但另一方面,也存在明显的问题。第一,环境司法实践的法律依据不足。关于环境公益诉讼主体资格的规定属于诉讼制度的设计,根据《立法法》第8条的规定,只有法律才有权作出规定。因此,在法律没有对环境公益诉讼作出规定的情况下,地方立法就抢先规定显然是没有依据的。然而,为了解决迫在眉睫的环境公益诉讼原告资格方面的立法空白问题,地方又不得不先行实践,对此,各级人大、法院往往睁一只眼闭一只眼,予以默认。第二,各地均没有将公民个人纳入到适格原告范围之中。尽管这样做有助于避免法院系统所担心的滥诉问题,但另一方面也不正当地关闭了公民通过公益诉讼维护自身权益和解决环境污染问题的合法渠道。第三,各地关于环境公益诉讼起诉主体的规定,各自为政,混乱不一。譬如,关于环保机关有无起诉主体资格的问题,云南和江苏的规定就不一致。究其原因,最根本的是,理论上未能解决赋予有关主体提起环境公益诉讼之起诉资格的正当性问题,即缺乏权利基础和理论依据。譬如,没有直接利害关系的环保组织提起环境公益诉讼的依据何在?为什么可以将环境公益诉讼的起诉资格赋予环保组织,却不赋予公民和环保机关?

  笔者认为,当发生环境问题时,尤其在早期阶段,在现行立法框架下,《民事诉讼法》规定的“直接利害关系人”毕竟只是少数(由于污染的累积性,损害的滞后性等原因,尚未发生人身和财产的显著受损),因此,环境公益诉讼便成为环境诉讼最重要的组成部分。

  根据起诉依据和诉讼目的的不同,在理论上可将环境公益诉讼分为非纯正环境公益诉讼和纯正环境公益诉讼。所谓非纯正环境公益诉讼,是指有直接环境利害关系的公民针对环境公益受损而提起的环境公益诉讼。此类诉讼的起诉主体在维护了环境公共利益的同时,也维护了自己的环境私人利益。譬如,2014年2月石家庄市民针对雾霾污染,对该市环保部门提起的大气环境诉讼,就属于这样的典型案例。所谓纯正环境公益诉讼,是指无直接环境利害关系的主体针对环境公益[9]受损而提起的环境公益诉讼。提起此类诉讼的起诉主体(如任何公民、环保组织、环保机关或检察机关等)与受损环境没有直接的利害关系,不具有维护自己私人利益的动机,纯粹从维护环境公共利益的目的出发,对污染企业或环保部门提起诉讼。譬如,2014年5月中华环保联合会在贵阳清镇市人民法院生态保护法庭,对宏盛化工有限公司超标排放废水而提起的环境诉讼,就属于这样的典型案例。

  就社会实践来看,非纯正环境公益诉讼的起诉主体(公民)往往十分广泛,凡是直接受污染影响的主体都可以提起。如果法律对非纯正环境公益诉讼和纯正环境公益诉讼这两种不同的诉讼不加区分,不管公民对受损的环境有无直接利害关系,就禁止任何公民的起诉,完全禁闭公民个人提起环境公益诉讼的渠道,不仅打击了公民个人维护环境公益的积极性,也大大减少了环境公益诉讼的案源,这也正是造成环境事件多而环境法庭案件总量少之“冰火两重”怪状的最主要原因。

  (二)因果关系证明规则虚置

  导致环境法庭“等米下锅”困境的另一重要原因是环境侵权救济因果关系“证明难”的问题[10]。对此,《侵权责任法》第66条等立法均规定了环境侵权救济实行因果关系证明的举证责任倒置规则,将案件的举证责任给予了环境案件的侵权方。从表面看,立法似乎完全解决了因果关系的证明问题,然而事实上并非如此。

  首先,举证责任倒置规则并未得到普遍适用。在我国环境司法的实践中,一些法院并未适用因果关系证明的举证责任倒置这一规则,而当事人则由于法律知识的缺乏,大多也未对此提出异议而继续适用“谁主张谁举证”的传统规则。有学者经过研究发现,环境民事案件,胜诉率仅为50.27%,法院运用举证责任倒置的仅为49.6%{5},其余的仍然坚持只有原告证明了损害与环境污染有因果关系后才给予支持。2010年发生的谢永康诉江苏天楹赛特环保能源有限公司大气污染侵权纠纷案{6}(被誉为中国垃圾焚烧致病第一案),就是这方面的典型例证。[11]

  其次,关于原告的举证责任不够明晰和具体,尤其是对于原告是否须承担因果关系表面证据的证明责任问题缺乏规定,导致适用上存在争议,难以统一。对于因果关系的证明问题,《侵权责任法》第66条作出了规定:“因污染环境发生纠纷,污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。”在适用举证责任倒置规则的时候,多数法官认为原告必须进行一定程度的因果关系证明,即提供因果关系的表面证据,甚至还有个别法官认为《侵权责任法》第66条的规定过于激进而拒绝适用。对此,部分法官和绝大部分学者们却主张,原告只需证明污染损害后果和被告存在排污行为这两项事实即可,此外,不管再要求原告作多大程度因果关系的证明(哪怕是表面证据)都是不合法、不合理的,都会加剧其负担。

  再次,存在证明标准不明的问题。众所周知,刑事案件对于证明标准的要求是非常高的(需“犯罪事实清楚,证据确实充分”),而民事诉讼的证明标准则明显低一些,具体可分为高度盖然性和较高程度盖然性两个层次。高度盖然性是指法官从证据中虽然尚未形成事实必定如此的确信,但在内心中形成了事实极有可能或者非常可能如此的判断,其在程度上低于刑事诉讼的证明标准。较高程度盖然性是指证明已达到了事实可能如此的程度。{7}环境案件本身非常特殊,损害结果和因果关系具有极大的不确定性,比如在中国垃圾焚烧致病第一案中,谢永康儿子脑残的疾病究竟有多大程度是由于江苏天楹赛特环保能源有限公司的排污造成的,企业排污是导致谢永康儿子脑残的小部分诱因还是主要原因,这些问题,无论是由被告承担证明责任还是由原告承担证明责任,其难度均是非常大的。然而,在这样一个极容易产生争议的问题上,立法却没有给出相对明晰、可操作性的证明标准,导致各地法院(包括环境法庭)的判决五花八门,严重危害了司法的统一性和权威性,不利于激发环境案件的起诉积极性。

  (三)环境法庭的管辖未成体系

  司法上的管辖,主要分为级别管辖和地域管辖。由于各地进行环境审判组织的专门化改革是各自为阵地进行的,除了没有科学地论证设立的必要性,存在盲目跟风设立的不良现象之外[12],还没有在整体上注意与现行管辖体系相适应,以至于在级别管辖和地域管辖上均出现了问题。

  1.环境法庭的级别管辖:上下不对接

  众所周知,我国法院分为最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院四个级别。《民事诉讼法》第17条规定:“基层人民法院管辖第一审民事案件,但本法另有规定的除外。”第164条规定:“当事人不服地方人民法院第一审判决的,有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。”目前,我国共有各级法院3500多家,截至2013年年底,全国的环境法庭却只有168家。其中设在省一级高级人民法院的只有3家,中级人民法院设有审判庭22家、合议庭9家、巡回法庭2家,基层法院设有59个审判庭、60个合议庭、3个派出法庭和10个巡回法庭(如下表1)。{8}这168家环境法庭随机分布于全国不同地区、不同级别的法院中。换言之,上下级法院之间并不存在一一对应的环境法庭。这样一来,必然导致大量案件一审在环境法庭审理后,在二审中却无法进入专门的环境法庭。这一问题在高级人民法院和最高人民法院表现得尤为突出,因为,目前全国只有4家高院设立了专业的环境法庭[13]。这就是说,即使一审能在中级人民法院环境法庭审理的案件,二审和审判监督程序却难以进入专业的环境法庭。换言之,虽然案件的审级提高了,但审判组织的专业性却下降了。

  表1 我国的环境法庭概览(截至2013年底)

  一般而言,环境案件的上诉对审判组织的级别和专业性的要求更高,然而实践中的二审法院却大多无法满足这种要求。在环境法庭普遍实行“多审合一”审判方式的情况下,在任何传统的审判庭中审理二审环境案件都难以真正契合两审终审制的内在要求。这种半拉子工程导致环境法庭的优势很难得到发挥——专业性的一审很可能被非专业性的二审否决[14],其设置的意义甚至有形式大于实质之嫌。

  由于我国的环境法庭总体数量过少,分布上缺乏统筹规划,上下级法院之间衔接不畅,造成了审级和级别管辖上的混乱。归根结底,级别管辖上的混乱是由于我国的环境法庭仅在各地分散试点,不成体系造成的。这种情况一方面严重影响了审判秩序,使得环境案件的诉讼程序无法像其他案件的诉讼程序一样明确可靠。另一方面也严重破坏了环境法庭的公信力和严肃性,使得当事人不愿或不屑通过诉讼途径解决环境纠纷,转而寻求上访、游行等其他途径解决纠纷,既造成司法资源的浪费,又危害社会的稳定与和谐。

  2.环境法庭的地域管辖:左右难协调

  在我国,直辖市下辖的区、设区的市的区以及不设区的市都各自设有基层人民法院,换言之,在我国任何一个地方发生纠纷,都有对应的基层法院进行管辖。然而,环境案件在地域管辖上却存在不少问题,因为并非所有的基层人民法院都设有环境法庭。如上文所述,截止至2013年12月底,我国只设立了基层派出法庭3家、基层审判庭59家、基层合议庭60家、3个派出法庭和10个巡回法庭。易言之,全国大多数的基层法院是没有环境法庭的,根据地域管辖的规定,在这些地方发生的环境案件便无法得到环境法庭的专业化审理。从中级人民法院的情况看,中院环境法庭的设立更未覆盖全国(31家高级人民法院则只有3家设立了环境保护审判组织),高级人民法院的问题则更为突出。

  这种环境法庭设立不全的局面会带来什么问题呢?试举例说明之。某设区的A市有两个下辖县,分别为B和C。在B县人民法院设有环境法庭,C县法院则无,若在C县境内发生了环境纠纷,则无法通过环境法庭来进行诉讼,若不考虑指定管辖,哪怕B县与C县再临近,两县政治经济联系再密切,也无法将发生在C县的环境纠纷起诉至B县的环境法庭。这种局面明显是不合理的,因为这样既造成了B县环境法庭司法资源的闲置浪费,又使得C县的环境纠纷无法得到环境法庭的专业化解决。

  另一方面,环境案件的跨区性致使在地域管辖上也有着极大的弊端。由于环境本身是一个整体,不管是资源覆盖地的范围还是环境污染的影响范围大多不会仅仅局限在一个行政区域内。譬如,污染源排放地或污染致害地往往和人为划定的行政区域不统一,很可能横跨多个行政区。在这种情况下,各地法院出于地方保护主义考虑,容易产生争抢管辖权的冲突,进而影响案件的公正审理。《民事诉讼法》第37条规定:“人民法院之间因管辖权发生争议,由争议双方协商解决;协商解决不了的,报请它们的共同上级人民法院指定管辖。” 指定管辖的规定似乎可以解决这一问题,实则不然。因为环境污染受害地有广泛性的特点,实践中势必有大量的环境污染案件牵涉了两个以上的行政区域,而一旦出现这种情况,就需要用指定管辖来解决地域管辖冲突的问题。在传统的民事和行政诉讼中,法定管辖是常态,指定管辖是为了弥补法定管辖不足而规定的例外情况,而在环境案件中,指定管辖却变为了常态,法定管辖反而成了非常态。这就破坏了我国诉讼法所规定的诉讼秩序,造成了司法实践上极大的混乱,也加重了各级人民法院的压力。

  此外,从理论上看,还存有一种极端的情况值得注意。譬如,相邻的a、b两县分别位于相邻的A、B两省,若两县发生了管辖争议而协商不成,就只能用指定管辖的规定来解决了。此时,虽然该案的一审在基层人民法院进行,其管辖权最终却不得不由最高人民法院来指定。尽管这只是一种假设,但环境的整体性决定了实践中这种情况确实是有可能存在的。换言之,只要污染影响了两个以上相邻的省级行政区区域,案件就可能需要由最高人民法院来指定管辖,这无疑大大增加了最高人民法院和有关地方人民法院的负担,也延滞了案件的审理和权益的及时维护。

  在这类案件的审理过程中,受案法院的取证质证也需要跨越不同的行政区域,难度也不少。各地的司法机关和行政机关如何协调,法律上也都没有明确规定。这些问题共同造成了环境案件地域管辖上的混乱,加剧了环境法庭“等米下锅”的困境。

  三、对策建议:我国环境法庭的出路

  针对环境法庭上述三个方面的突出问题,笔者试提出以下建议,以助推环境法庭突破瓶颈,走出困境。

  (一)确认环境权,拓宽原告资格范围

  前文已分析,对原告资格的过严限制是造成环境法庭受案率低的首要原因。学者们普遍呼吁尽快拓宽原告资格,确保将更多的环境纠纷纳入法院审理的范围,从而解决我国环境纠纷多、环境诉讼案件少的突出矛盾。不过,立法者对拓宽原告资格比较谨慎,担心产生滥诉,浪费司法资源,降低司法效率。因此,如何在拓宽法院受案范围,发挥环境法庭积极作用和防止滥诉之间找到一个平衡点,就成为了解决问题的关键所在。

  首先,确认环境权,拓宽环境诉讼原告资格的范围。《民事诉讼法》第119条规定的“直接利害关系人”这一概念,在成功避免滥诉的同时,也将一些本应赋予原告资格的人排除在了原告资格之外,尤其是将那些虽遭受环境危害,却尚未发生明显人身和财产损失的人排除在外,这是很不公平的,也不利于对环境危害采取及时的应对措施。那么,怎样才能让这些人具备原告资格呢?笔者以为,最好的办法就是将自然人呼吸新鲜空气、欣赏美丽风景等行为理解为一项自由或权利,这项自由或权利可以用“环境自由”{9}或者“环境权”{10}来表述。所谓环境权,是指公民等享有良好环境的权利,它直接以环境为权利对象,以环境的人居支持功能为权利客体,在法律地位上属于完全独立于人身权、财产权但又对二者的实现有保障和促进作用的新型权利{11}。环境权应该要和“财产权”、“人身权”一样受到法律的尊重和保护。一旦立法确认了环境权,即使尚未发生人身和财产损害,只要环境受到污染或破坏(低于法定的环境质量标准或正常的忍受限度),公民就可认为自己的环境利益受到了侵害,成为了环境上的“直接利害关系人”,从而具备了原告资格,进而以自己个人的名义,对污染、破坏环境的企业或不履行法定监管职责的环保部门提起环境权诉讼。如此一来,在不修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的“直接利害关系人”法律条款的前提下,就轻松实现了原告资格范围的拓宽。这样做,既能在保持法律体系的稳定性,维护诉讼法关于“适格原告”的经典理论的基础上,较为有效地解决我国环境法庭因原告资格受限而“无案可审”的问题,又能将那些环境权益没有遭受侵害的人排除在外(不生活在该受损的环境中,没有环境上的直接利害关系),有效防止滥诉的发生。为此,亟需在《环境保护法》等环境立法中确认环境权,为广大民众提起环境诉讼而奠定权利基础{12},助推环境法庭走出困境。要注意的是,若以采光权、通风权、安宁权等私益性环境权为权利依据而提起的诉讼,在性质上就属于环境私益诉讼;若以清洁空气权、清洁水权、景观权等公益性环境权为权利依据而提起的诉讼,在性质上就属于非纯正环境公益诉讼。

  其次,限制和明晰纯正环境公益诉讼的原告资格范围。对于纯正环境公益诉讼而言,应当依据一定的理论,将起诉主体加以一定的限制,否则起诉主体范围的无限扩大,不仅违背诉讼法关于“适格当事人”的经典理论,破坏现有法律秩序的稳定性,而且在实践中可能增加法院不必要的负担,导致滥诉的不良后果。事实上,如果不讲原则,不加限制条件,将环境公益诉讼的起诉主体资格范围放宽到没有直接环境利害关系的任何公民个人,针对某一环境污染行为,让全国各地的人都能以自己的名义到当地法院去起诉,不仅会导致滥诉,而且给某些不怀好意者甚至不法分子实现其不良动机提供了可乘之机。这显然既不必要,也不合理。因此,一方面,笔者以为现有的《民事诉讼法》第55条和《环境保护法》第58条排除了公民个人的公益诉讼资格是很有道理的,但另一方面,《民事诉讼法》第55条使用准用性条款的立法技术回避了对具体原告资格范围的明确规定又是很不负责任的,亟待明晰和细化。具体而言,笔者以为,可以公益性环境权(如清洁空气权、清洁空气权和景观权等)和诉讼信托为依据,授予有关环保组织提起环境公益诉讼的原告资格;以自然资源国家所有权和诉讼担当[15]为依据,授予自然资源监管机关(包括各级政府及其湿地、草原、海洋、渔业、森林、环保等监管职能部门)提起环境公益诉讼的原告资格;以法律监督权为依据,授予检察机关提起环境公益诉讼的替补原告资格,从而将《民事诉讼法》第55条规定的“法律规定的有关机关和组织”加以进一步的限定和明确,形成系统的环境公益诉讼原告制度,助推环境法庭走出“等米下锅”的尴尬困境。

  具体而言,建议将《环境保护法》第58条修改为:

  “对造成环境污染和生态破坏,致使社会公共利益遭受损害的环境资源开发利用者和监督管理者,下列主体可以向人民法院提起诉讼:

  (一)有直接环境利害关系的公民、法人和其他组织[16];

  (二)没有直接环境利害关系,但满足下列条件的社会组织:

  1.依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;

  2.专门从事环境保护公益活动连续五年以上;

  3.无违法记录;

  4.不通过诉讼牟取经济利益。

  依法履行了环境资源保护监督管理职责的有关行政机关,可以代表国家对责任者提出损害赔偿要求。

  为维护环境资源公共利益,检察机关可以发出法律监督检察建议,可以支持、督促有关主体提起诉讼。有权主体在合理期限内没有起诉或者存在其他必要情形的,检察机关也可以直接提起诉讼{13}。”

  笔者以为,根据起诉主体及依据和目的的不同,将环境公益诉讼区分为非纯正环境公益诉讼和纯正环境公益性公益诉讼,分别设计相应的法律制度,给予其不同而又各自畅通的司法通道,让环境案件中不同主体的诉求分别得以有效、有序的表达,既能保护环境,缓解社会矛盾,又能最大程度地维护我国诉讼法律制度的稳定性和延续性,还能避免滥诉的发生,可谓“一箭三雕”,意义重大。

  (二)细化环境侵权救济的举证规则

  对于传统的环境侵权救济而言,如何在原告和被告之间分配因果关系证明的举证责任是影响案件结果的关键所在。对此,尽管《侵权责任法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等环境立法均规定了因果关系推定的举证倒置规则,但是并没有真正解决司法实践中“证明难”的老问题。究其原因,最主要的就在于,现有的这些规定过于原则和模糊,缺乏明确的可操作性,以致于容易发生理解上的偏差。为此,亟待最高人民法院尽快出台《侵权责任法》关于环境侵权救济的司法解释,对原告和被告各自的证明责任,尤其是关于因果关系推定的举证责任倒置规则等问题,作出明晰、具体的规定。

  对此,笔者以为,尽管原告不需证明损害结果与污染行为之间的因果关系,但根据《民事诉讼法》第119条[17]关于起诉条件的规定,其至少需证明如下三点,否则法院不应受理:(1)原告遭受了人身或财产损害,包括损害的范围和损害的大小;(2)原告或其财产所在地发生了污染或破坏;(3)原告或其财产所在地的污染或破坏与被告行为之间存在环境关联性上的可能性,如原告受害地的污染物与被告排放的污染物系同一类型。其中,第三点应属于证明原告受损和被告环境行为之间存在因果关系的表面证据,这正是当前司法实践中最容易被忽略甚至理解错误的地方。对此,许多学者主张原告不须提供任何表面证据,只要能证明被告存在排污行为和本人发生了损害结果即完成了举证责任,因果关系的证明则完全由被告负责。对此,笔者不敢苟同。其一,排污行为的存在,在很多时候是很难发现和证明的。因为,很多企业往往通过夜间、暗管、渗井、渗坑、裂隙、溶洞、灌注等进行偷排。其二,原告起诉若不须提供证明因果关系的表面证据,则很容易导致滥诉,不仅会增加法院的负担,于被告也不公平。譬如,若不须证明原告或其财产所在地的污染或破坏与被告行为之间存在环境关联性上的可能性,身体不适的海南居民甲完全可以起诉远在黑龙江的污染企业乙,诉请其承担环境侵权的赔偿责任,这显然很不合理,也是十分荒谬的。因此,笔者以为,务必对因果关系证明的表面证据问题作进一步的细化规定。

  就环境侵权救济而言,由于可能存在被告的众多性(多个排污者),污染排放或生态破坏行为的高技术性、强隐蔽性(如偷排),污染迁移或破坏传递的长距离性、复合性(与其他因素发生物理、化学和生物方面的反应),污染或破坏效应的长期性、累积性、滞后性,不同受害者的个体差异性等原因,致使环境污染和生态破坏的情形千差万别,错综复杂,要证明原告受损与被告行为之间存在环境上的关联性,在很多时候还是相当艰难的。

  对此,日本的好美清光和竹下守夫两教授认为,可将公害因果关系的事实类型化为:(1)被告企业在生产过程中产生了有害物质;(2)企业有将有害物质向外部排出的行为;(3)有害物质经由环境媒介而扩散;(4)有害物质到达了被害人身体、财产之上;(5)被害人发生人身与财产上的损害。针对这样的一个因果关系链条,受害人只要能证明其中的部分事实,如证明上述的“(2)+(5)”的存在,或“(2)+(4)”的存在,即可推定污染事实存在,令被告负相应之法律责任{14}。日本的淡路刚久教授进一步认为,可将公害因果关系的要件事实大致分解为三大部分{15}:(1)损害发生的原因物质及其装置(导致损害的污染物质)。即证明导致原告人身、财产受损的污染物质或环境因子是什么。从表面上看,要证明这一点并不难,但实际上,对于知识、技术、资金等方面均可能存在不足的普通公众而言,其难度是很大的,很多时候不得不求助于专门的鉴定机构。(2)原因物质到达受害人或受害人财产所在地的经过路程(污染路径)。即证明污染物质或破坏作用到达受害人所在环境的迁移或传递途径。一般而言,要证明这一点并不难,但对于通过暗管、渗井、渗坑、裂隙、溶洞、灌注等偷排方式而言,要弄清其污染迁移或破坏作用的路径是很难的。(3)污染企业内原因物质的生成以及排放(污染源)。即证明企业存在排放导致原告人身、财产受损的同类型或关联性污染物质。这一点,对于普通的民众而言,证明起来也颇有难度。譬如,关于排污口的设置位点、所排污染物的属性类型等信息,除向环保部门请求环境信息公开或求助有关专业机构外,往往是很难获知相关准确信息的,尤其是对于通过夜间、暗管、渗井、渗坑、裂隙、溶洞、灌注等偷排行为而言更是难于发现和知晓。淡路刚久教授进一步主张,在诉讼中,原告只要能证明三要件事实中的任何二者,即应推定所剩之另一要件事实是存在的,故可就此对污染事件的因果关系作出决断。

  笔者以为,淡路刚久教授的观点很有启发性,可以借鉴之。结合前文的论述,可以大致确定环境侵权救济中原被告双方各自的举证责任。

  其一,环境受害者(原告)的举证责任。

  1.原告自己因环境污染或生态破坏遭受了具体损害。为此,原告务必证明:(1)原告或其财产所在地发生了环境污染或生态破坏。譬如,原告所在地的大气环境存在二噁英污染。(2)原告遭受了实际损害,包括损害的范围和损害的大小。譬如,原告因二噁英污染而生病,已2年未外出打工,并花费医疗费若干。

  2.被告存在污染或破坏环境的行为。为此,原告应当证明被告或存在排放污染物质的行为,或存在破坏生态环境的行为。譬如,通过申请环保部门的信息公开,找到企业超标排污被罚款的证据。

  3.原告所遭受的环境污染或破坏与被告行为之间存在环境上的关联性。此即提供证明因果关系存在的表面证据。为此,原告须证明下述任意之一者:(1)被告排放了与原告或其财产所受污染相同或有关联的污染物质,该污染物质可能到达原告或其财产所在地的环境。譬如,被告排放了二噁英,且原告住所地位于被告的下风向不远处,二噁英能够到达原告所在的环境。(2)到达原告或其财产所在地环境的污染物质来自具体的污染源,该污染源可能是被告行为所产生。譬如,原告所在环境的污染物质来自某一污染源(如溶洞出口),而污染源周边只设有某一企业,且该污染源的属性与企业排放的污染物质相同或具有物理、化学、生物上的关联性。

  其二,环境致害者(被告)的举证责任。根据《侵权责任法》第66条和《关于民事诉讼证据若干规定》第4条等的规定,环境致害者应就两方面的事项承担举证责任:(1)法律规定的免责事由。譬如,存在不可抗力且已采取及时有效的补救措施,污染损害是由受害人故意造成的,等等。(2)其行为与损害后果之间不存在因果关系。譬如,排放的污染物质根本不可能到达原告所在地的环境,所排污染物质与原告所受人身损害之间不存在疫学上的因果关系,等等。

  (三)健全和完善环境法庭的管辖体系

  现有环境法庭的管辖体系十分混乱,无论是地域管辖还是级别管辖均存在突出的问题。为此,有必要尽快建立和完善符合我国国情的环境法庭管辖体系。

  1.健全纵向设置,理顺级别管辖

  健全级别管辖,就是要在最高人民法院、高级人民法院和部分中级人民法院设立环境法庭,建立完善的环境法庭级别体系。

  其一,在最高人民法院和高级人民法院设置环境法庭,主要进行案件指导和协调工作。从全国统一规范的层面看,每一个省、自治区、直辖市的高级人民法院都应该建立一个专门的环境法庭。高院环境法庭的作用主要是对该省市辖区内下级环境法庭案件审判的指导和监督工作、部分上诉案件(一审在中级人民法院进行)的审判工作、对本辖区内具有管辖争议的环境案件进行指定管辖、对本辖区和相邻省级行政区皆有管辖权的环境案件进行管辖协商、对本辖区内的环境案件统筹管理和统一规范等工作,等等。

  其二,在部分中级人民法院设置环境法庭,主要承担案件审判工作。在中级人民法院设置环境法庭具有合法性和合理性。首先,《人民法院组织法》规定中级人民法院“根据需要可以设其他审判庭”,这为中院普遍设立环境法庭提供了法律依据。其次,从现实情况看,许多环境案件往往牵涉面广、涉及主体众多、影响较大,这些案件交由中院管辖,也符合中院管辖的法律要求。

  2.健全横向设置,集中地域管辖

  地域管辖的混乱是导致环境法庭“无案可审”的另一原因,要解决地域管辖混乱的问题,必须在现有制度上有所突破,采取“相对集中管辖”的办法。

  首先,基层人民法院环境法庭的设置要因地制宜,应当考虑城乡和区域差异(尤其是东西差异),切忌一刀切、一窝蜂地乱上。譬如,就环境纠纷的总量来看,各地是很不平衡的,在2005年全国全年共发生的68万多起环境纠纷中,江苏发生63 178起,浙江发生55254起,两省的环境纠纷占比达到了全国环境纠纷的17.4%;而同期青海的环境纠纷仅为902起,西藏572起{16},东西差异十分巨大。因此,在东部经济发达地区,可在环境纠纷较多的区县一级的基层人民法院设立相应的环境法庭。西部地区,则应结合当地的实际情况,只在经济较为发达、环境纠纷较多的地区设立基层人民法院环境法庭。这样做,有利于整合司法资源,提高司法效率,避免机构臃肿,人浮于事。

  其次,基层人民法院的环境法庭,应对所有环境案件实行相对的集中管辖。具体而言,将一定范围内近邻辖区的环境案件,集中到某特定的基层法院,并采用“三审合一”或“四审合一”的工作机制。案件超出集中管辖区域,与其他基层法院发生管辖争议的,可由共同的上级法院协商解决。如此一来,不仅可以有效集中司法资源,提高资源利用效率,还可以统一环境司法尺度{17},有利于“同案同判”,实现司法的统一和公正。

  2014年4月,在贵州省委的支持下,全省法院已形成由省法院1个生态环境保护审判庭,4个中院生态环境保护审判庭,5个基层法院生态环境保护法庭的“145”生态环保案件集中审判格局[18],理顺了对生态环境保护案件的级别管辖和集中管辖,这在全国法院尚属首创,值得借鉴和推广。

  四、结语

  环境法庭是环境司法专门化最核心的成果,无论是从美国、新西兰、澳大利亚等其他国家还是从我国的贵阳、昆明等地方的经验来看,其在生态文明法治建设中均已显示了强大的优越性,发挥了十分重要的作用。当前,尽管我国的环境法庭仍面临案源少、审理难等严峻的挑战,但这些问题完全是可以通过践行实事求是、因地制宜和循序渐进的环境法庭设立原则(切忌一窝蜂、一齐上)、拓宽环境诉讼的起诉主体资格范围、细化环境侵权救济的举证规则等而有效解决的,我们决不能因为暂时的困难和障碍就否定环境法庭的必要性和巨大作用。下一步,我们应当及时修改法律,确认环境权,赋予公民、环保组织[19]、环保机关和检察机关等的起诉资格,拓宽和明晰环境诉讼的主体资格范围;出台有关司法解释,明晰和细化环境侵权救济在举证责任方面的具体规则;健全和完善实行级别管辖和集中地域管辖相结合的环境法庭体系[20];加强对法官的培训,提高环境审判的理论和实践水平;设立有关环境损害鉴定和评估的专业机构,及早解决“证明难”的问题……当前,亟需加强对环境权、自然资源权、环境侵权和环境公益诉讼[21]等方面的理论和制度研究,为全面建立科学的环境侵权救济和环境公益诉讼制度,助推环境法庭和环境司法走出困境,提供强力的智识支持。

  【作者简介】

  徐平,教授,北京林业大学生态法研究中心主任;朱志炜,北京林业大学法学系学生;杨朝霞,环境法学博士,北京林业大学副教授,生态法研究中心副主任。

  【注释】

  [1] 据不完全统计,2011年—2013年期间,全国各级法院受理的环境资源类刑事、民事和行政案件加起来一年大约3万件,这与全国法院每年受理的1000多万件案件相比,占比微不足道。

  [2] 为行文方便,本文将所有类型的环境保护审判组织(如审判庭、巡回法庭等)均泛称为环境法庭。

  [3] 苍鹘.生态事件频发 为何环保法庭遭冷落[N].羊城晚报,2013-8-17(B05);熊波.环保法庭无案可审“等米下锅”[N].春城晚报,201310-18(A207);黄涛,张文凌.环保法庭如何走出“无米下锅”困境[N].中国青年报,2012-6-5(3).

  [4] 近年来,两类项目的建设几乎无一例外地引发了群体性事件。一类是生产建设(化工)项目,另一类是垃圾焚烧厂建设项目。典型的环境群体性事件,如福建“厦门PX事件”(2007)、上海“磁悬浮事件”(2008)、广州番禺“垃圾焚烧厂选址事件”(2009)、浙江海宁“太阳能污染事件”(2011)、大连“PX事件”(2011)、江苏启东“排海工程事件”(2012)、四川什邡“钼铜项目事件”(2012)、浙江“镇海PX事件”(2012)、四川“彭州PX事件”(2013)、云南“昆明PX事件”(2013)广东“茂名PX事件”(2014)和杭州“垃圾焚烧项目事件”(2014)等。

  [5] 从理论上分析,《民事诉讼法》第55条把侵害众多消费者合法权益和污染环境这两类行为放到一起规定是有问题的。这是因为,侵害众多消费者合法权益所侵害的是“公众利益”,污染环境所侵害的是“公共利益”。公众利益是由众多某类私益叠加或累积起来的多人利益,具有可分性、累积性等特征,公共利益虽然也可以落到每个人的头上,关乎每个人的私益,但并非私益的叠加或累积,并不具有可分性和累积性,一般也无排他性和竞争性。

  [6] 这七件案件为中华环保联合会诉潍坊乐港食品股份有限公司水污染侵权案、中华环保联合会诉山西省原平市住房保障和城乡建设管理局环境侵权案、中华环保联合会诉重庆市双庆硫酸钡有限公司水污染侵权案、.中华环保联合会诉灵宝金源矿业有限公司水污染侵权案、中华环保联合会诉海南天工生物工程有限公司水污染侵权案、中华环保联合会诉海南罗牛山种猪育种有限公司水污染侵权案和中华环保联合会诉国家海洋局环境行政违法案等。

  [7] 优先制定“框架公约”的好处主要有二:一是有利于各缔约国就重大原则问题达成一致,不致因为一些具体问题上的分歧而影响在原则问题上的一致;二是有利于条约的修订,不致因为对议定书和附件所规定的非重大原则条款进行修订而影响整个条约的效力。

  [8] 新《环境保护法》第58条规定:“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”

  [9] 所谓环境公益,是指环境因具有生态服务功能而能满足人的多种需要所承载的公共性利益。根据利益性质的不同,可将环境公益分为经济性环境公益和生态性环境公益两大类型。其中,经济性环境公益,是指环境要素因能提供具有财产价值的产品(自然资源产品或环境容量产品) 而蕴含的利益。具体还可细分为两类:(1)资源性环境公益,指环境要素因提供具有经济价值的天然资源而蕴含的利益。(2) 容量性环境公益,指环境要素因提供具有可分配的环境容量(能稀释和净化污染物质,可价值化) 而承载的环境利益。所谓生态性环境公益。这是指环境要素因能提供不具有直接经济价值的生态产品蕴含的利益。根据利益属性的不同,可将其细分为两类:(1)人居性环境公益,是指大自然因提供作为人类生产生活所需的良好人居环境这类生态产品而蕴含的环境利益。(2)调节性环境公益,即大自然因提供具有调节生态平衡、保障生态再生力等生态服务功能的生态环境这类生态产品而蕴含的环境利益。参见杨朝霞.论环境公益诉讼的权利基础和起诉顺位——兼谈自然资源物权和环境权的理论要点[J].法学论坛,2013(3):103.

  [10] 这是因为:第一,排放的污染物迁移到受害人所在的环境往往是一个复杂而长期的过程,很容易受到其他因素的影响。第二,污染致害的过程往往十分漫长,具有潜伏性,难以觉察;第三,人身和财产的受害具有个体差异性,难以判断;第四,损害的发生很可能是多因子复合作用的结果;第五,认识(科技)的局限性。

  [11] 在该案中,海安县人民法院一审认为,原告谢永康所患疾病与天楹公司污染行为之间因果关系的举证责任不能由天楹公司承担,遂判决驳回原告的各项诉讼请求,二审的南通市中级人民法院以同样的理由维持了原判。

  [12] 据悉,湖北省于2014年2月在省市县三级法院一次性设立了128个环保合议庭。

  [13] 2014年4月24日,贵州省生态环境保护执法司法专门机构授牌仪式在省法院举行,标志着贵州省高级人民法院生态环境保护审判庭、贵州省人民检察院生态环境保护检查处和贵州省公安厅生态环境安全保卫总队正式成立。

  [14] 不过,从近些年的环境司法实践来看,进入二审的案子并不太多,故这个问题尚未突显出来。

  [15] 关于诉讼信托和诉讼担当的区别和联系,可参见徐卫.论诉讼信托[J].河北法学,2006(9):107-109.

  [16] 当然,基于制度设计之合理性的考量,可考虑对实际提起环境公益诉讼的公民、法人和社会组织科加一定的限制性条件,譬如提起环境公益诉讼的公民应当经有关环境权人的授权等等。

  [17] 《民事诉讼法》第119条规定:起诉必须符合下列条件:(一)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实、理由;(四)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。

  [18] “145”生态环保案件集中审判新格局,具体是指:在省法院设立环境保护审判庭;在贵阳市、遵义市、黔南州、黔西南州4个中级法院设立环境保护审判庭;在清镇市、仁怀市、遵义县、福泉市、普安县5个基层人民法院设立环境保护人民法庭。其中,省高级人民法院生态保护审判庭,负责指导和规范全省环境审判工作。贵阳市、安顺市、贵安新区为一个板块,指定清镇市法院集中管辖。遵义市、铜仁市、毕节市(威宁县除外)为一个板块,指定仁怀市法院和遵义县法院分别管辖赤水河流域、乌江流域。黔东南州、黔南州为一个板块,指定福泉市法院集中管辖。黔西南州、六盘水市(含威宁县)为一个板块,指定普安县法院集中管辖。

  [19] 2014年4月新修订的《环境保护法》冲破重重阻力,最终赋予了市级民政部门登记的环保组织提起环境公益诉讼的起诉资格,这对于推动环境法庭走出“无案可审”的困境具有积极的意义。据统计,全国符合在市级民政部门登记、专门从事环境公益活动连续5年以上、没有违法记录等要求的环保组织大概有300多家。

  [20] 2014年6月23日出台的《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》对合理设立环境资源专门审判机构做出了专门性规定:“本着确有需要、因地制宜、分步推进的原则,建立环境资源专门审判机构,为加强环境资源审判工作提供组织保障。高级人民法院要按照审判专业化的思路,理顺机构职能,合理分配审判资源,设立环境资源专门审判机构。中级人民法院应当在高级人民法院的统筹指导下,根据环境资源审判业务量,合理设立环境资源审判机构,案件数量不足的地方,可以设立环境资源合议庭。个别案件较多的基层人民法院经高级人民法院批准,也可以考虑设立环境资源审判机构。”

  [21] 本次《环境保护法》关于环境公益诉讼的规定,在没有确认作为环境公益诉讼首要权利基础的环境权的前提下,就直接赋予部分环保组织提起环境公益诉讼的起诉资格,明显缺乏理论上的正当性和逻辑上的自洽性。这仍属于“问题——制度”的对策主义思维(可称为“浅层环境法学”),而非“问题——理论——制度”的理性主义思维(可称为“深层环境法学”):前者只讲对策,不讲对策背后的道理;后者既讲对策,又讲对策背后的理论基础,特别重视对制度背后的正当性、必要性、合理性等问题的分析。中国的环境法学自上世纪80年代初创立至今已有30多年的发展史,却三十而未立,依然停留在浅层的低水平层次,这不得不引起我们的反省和深思。

  【参考文献】

  {1}{16}杨朝霞.如何应对中国环境纠纷[J].环境保护,2012(2):67.

  {2}蔡守秋.关于建立环境法庭(院)的构想[J].东方法学:2009(5):79.

  {3}严定非,马荣真,黄伯欣.修法善意遭遇地方懈怠环境公益诉讼“倒春寒”{N}.南方周末:2013-8-12.

  {4}黄莎.我国环境法庭司法实践的困境及出路[J].法律适用,2010(6):70.

  {5}吕忠梅,张忠民,熊晓青.中国环境司法现状调查———以千份环境裁判文书为样本[J].法学,2011(04):82-93.

  {6}王晓辉等.中国垃圾焚烧致病第一案评析——以因果关系证明为视角[J].环境保护,2012(1):59-62.

  {7}江伟.民事诉讼法[M].北京:高等教育出版社,2008:201.

  {8}张宝.中国环境保护审判组织概览[EB/OL].http://ahlawyers.fyfz.cn/b/172083, 2013-8-31/2013-12-12.

  {9}邹雄.论环境权的概念[J].现代法学,2008,30(5):38-48.

  {10}蔡守秋.论环境权[J].金陵法律评论,2002(春季):83.

  {11}杨朝霞.论环保机关提起环境民事公益诉讼的正当性——以环境权理论为基础的证立[J].法学评论,2011(2):110-113.

  {12}杨朝霞.论环境公益诉讼的权利基础和起诉顺位——兼谈自然资源物权和环境权的理论要点[J].法学论坛,2013(3):109.

  {13}杨朝霞.破解生态文明法制建设的五大瓶颈问题[J].环境与可持续发展,2014(2):83.

  {14}杨素娟.论环境侵权诉讼中的因果关系推定[J].法学评论,2003(4):139.

  {15}邱聪智.公害法原理[M].台湾:三民书局,1984:205-206.

  {17}徐伟.环境司法对接环境行政防污护源[N].法制日报:2014-3-24.

分享到: 0 转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:任国凤)
W020180116412817190956.jpg
用户昵称:  (您填写的昵称将出现在评论列表中)  匿名
 验证码 
所有评论仅代表网友意见
最新发表的评论0条,总共0 查看全部评论

回到频道首页
QQ图片20180105134100.jpg
jrtt.jpg
wxgzh.jpg
777.jpg
内文页广告3(手机版).jpg
中国社会科学院概况|中国社会科学杂志社简介|关于我们|法律顾问|广告服务|网站声明|联系我们