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环境公益诉讼基本问题研究
2014年08月07日 15:45 来源:《法律适用》2014年第4期 作者:肖建国 黄忠顺 字号

内容摘要:

关键词:公益诉讼;环境公益诉讼;适格原告;诉讼程序

作者简介:

  【中文摘要】新《民事诉讼法》所规定的环境公益诉讼,在制度构成和理论解说上仍然存在着诸多分歧。 文章界定了环境公益诉讼基本概念,厘清了环境公益诉讼的制度功能,并且从诉讼实施权配置理论出发重新审视非实体权利义务归属主体享有环境公益性诉讼实施权的正当性基础, 在此基础上阐明了环境公益诉讼有别于普通诉讼程序的若干特别程序规则。

  【中文关键字】公益诉讼;环境公益诉讼;适格原告;诉讼程序

  【全文】

  一、问题的提出

  2012年《民事诉讼法》第55条规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这为环境公益诉讼制度的建构奠定了基础,但由于《民事诉讼法》对公益诉讼的规定过于简单而沦为“公益诉讼原则”,[1]而且配套实体法律尚未修改以及最高人民法院相关司法解释尚未出台而导致环境公益诉讼在2013年陷入低谷,社会各界对修改中的《环境保护法》寄以厚望,新闻媒体持续性关注和推动着环境公益诉讼条款的起草和完善工作,学者同仁纷纷也对环境公益诉讼制度的具体设置展开论战。然而,无论是普通民众抑或法学研究者,大家关注的焦点均为环境公益诉讼的适格原告问题,并且主要从行政机关、检察机关、环保团体以及公民提起环境公益诉讼的优势与劣势进行简单比较研究的基础上仓促地得出结论。事实上,纵观现有文献,人们各自定义的环境公益诉讼各不相同,对环境公益诉讼的功能期待也有所区别,并伴随着作者自身系统的利益诉求,“公说公有理婆说婆有理”的混战局面的发生也就不可避免了。鉴于此,在对环境公益诉讼的程序特则展开详尽分析之前,确有必要对环境公益诉讼的基本理念、基本界定及其制度功能进行研究。与此同时,由于行政机关、检察机关、环保团体以及公民提起公益诉讼的优劣势对比结论取决于作者的研究视角与利益诉求偏好,并且其中的任何一方担任环境公益诉讼适格原告均呈现优势与劣势并存的局面,解决问题的关键在于如何从制度上“扬长避短”,而并非“非此即彼”的抉择。因而,笔者拟从诉讼实施权配置理论出发重新审视非实体权利义务归属主体享有环境公益性诉讼实施权的正当性基础。在解决环境公益诉讼基本概念界定、制度功能厘清以及适格原告寻求的基础上,如何从程序上确保环境公益诉讼实现其预期诉讼价值则当然属于本文的研究对象。

  二、环境公益诉讼的基本理念

  在法哲学层面,人们片面地无限追求人的自由和权利,现代法律制度的基本框架始终是以个人为核心搭建起来的,而自然环境在很大程度上被忽视了。因而,虽依托于现代法律制度却蕴含着生态理性精神的环境公益诉讼所可能具有的应对挑战的积极功能,却被由主客体二元观支配的实证主义催生出来的经济理性所秉持的资本逻辑破坏了,环境公益诉讼所应有的生态理性精神被经济理性诉求所压倒,经济理性的诉求充斥于当今法律制度的设计和运行过程之中。[2]正是基于这种主客体二元观的哲学危机,立法者设计的传统民事诉讼强调原告必须与案件本身具有直接的利害关系,而环境公共利益由于缺少这种排他性以及所体现的利益主体的扩散性,因此,常常处于被忽视的境地。[3]即使是在环境保护法制建设较为完备的情形下,环境执法和环境司法往往因让位于经济建设而没有真正发挥其应有功能,以牺牲环境为代价换取GDP政绩的短视行为在各地不断重演。[4]除选择执法、扭曲执法、懈怠执法、越权执法等环境执法不严情形普遍存在以外,环境公益诉讼立案难问题也长期困扰着理论界与实务界,即使在新《民事诉讼法》第55条确立公益诉讼并明确将环境污染列为公益诉讼客体范围的情形下,仍有不少地方人民法院基于地方保护主义等法外因素而对其中的“有关组织”进行限缩性目的解释,[5]因而,在经济发展优位的环境执法和环境司法理念下,经济发展成为权衡地方政府官员政绩的关键,加上诸多环境污染/破坏企业是地方政府的纳税大户,而人事和财政资源都掌握在同级政府手里,环境公益诉讼有法可依却无法受理的局面将难以避免。[6]与此相似地,环保行政机关、检察机关以及具有半官方背景的环保联合会提起公益诉讼都面临着政绩观念影响,往往只能赢不能输,使得在选择案件时偏向保守,很少啃那些败诉率很高的“硬骨头”,也很少在诉讼请求中涉及赔偿问题。如果案件涉及本级环保部门的监管责任,就更难提起。[7]

  因而,环境公益诉讼理论困境的源头在于对人的权利和自由的过分追求而将环境纯粹作为满足人类需求的对象,经济发展因与官员政绩挂钩而在事实上优先于环境保护。学者们奔走疾呼,哲学家呼吁环境法立法指导思想从经济主义向生态主义转变,[8]法学家则试图将环境权界定为“保有和维护适宜人类生存繁衍的自然环境的人类权利”而将其上升到基本人权高度加以保护。[9]伴随着环境危机时代的到来,党中央和国务院敏锐地感受到“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势”,为了“从源头上扭转生态环境恶化趋势”,党的“十八大”要求“把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展”。国务院印发的《国家环境保护“十二五”规划》(国发[2011]42号)明确要求落实环境目标责任制,“制定生态文明建设指标体系,纳入地方各级人民政府政绩考核。实行环境保护一票否决制。”党的“十八大三中全会”对此进行肯定,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出“完善发展成果考核评价体系,纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向,加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重,更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况”的发展目标。

  基于不同类型利益的冲突,尽管人们在观念上已经普遍接受环保理念,但在行动方面却严重滞后:[10]普通民众因追求经济利益而舍弃环境利益是环境污染/损害事件发生的主要原因,而公职人员基于对政绩的追求而放任企业继续从事污染性生产活动甚至滥用职权阻止他人提起环境公益诉讼的情形时有发生。党中央和国务院着眼于调整政绩考核指标体系并推行环境保护一票否决制是一种务实的应对策略,但由于地方经济增长本身的政绩考核指标并不能因此取消,而且污染/破坏环境企业的生产经营活动为地方政府带来的经济利益仍然客观存在,只要能够应付完成环保目标任务并避免发生重特大突发环境事件,地方政府以环境为代价的经济增长方式将难以获得根本改变。因而,在环境公益诉讼制度的具体设置和环境公益诉讼的司法实务中推行和贯彻生态主义,以环境司法弥补环境执法的短缺在我国具有重要现实意义。在生态主义的价值观指导下,环境公益诉讼应当始终坚持环境利益优先于经济利益的价值理念,立法机关在设计相关制度时应当优先考虑保护环境利益的需要,人民法院在环境案件的裁判中要体现出保护、恢复生态环境的司法目的,不能以恢复生态环境有违经济效率为由采取“一赔了之”的简单裁判方式。[11]公职人员与商事主体在生态主义环境公益诉讼制度的制约下,以环境为代价的经济增长方式和盈利性活动的成本将大增,迫使其积极履行环保职责或者采取相应的环保措施,以此倒逼行政机关和企事业单位积极维护环境公共利益。

  三、环境公益诉讼的基本界定

  顾名思义,环境公益诉讼就是以保护环境公共利益(以下简称为环境公益)为宗旨的诉讼活动,因而,对环境公益诉讼的科学界定,首当其冲的是需要对其所保护的利益基础进行剥茧抽丝的剖析。环境法学者以环境对人的生态服务功能为依据将与环境相关的人类利益分为人格利益(环境因与人类的生命和健康等人格利益息息相关而蕴含的利益)、财产利益(环境因充当许多财产获取和实现条件而蕴含的利益)以及环境利益(环境因具有多种生态服务功能而蕴含的利益)三种。[12]人格利益和财产利益在本质上均属于个体所有的私人利益,而环境利益则是环境因具有生态服务功能而能满足人的多种需要所承载的公共性利益,前者被称为“公众性环境公益”、“环境众益”,而后者则被称为“公共性环境公益”、“环境共益”以及狭义的“环境公益”。[13]环境众益的私益属性决定其可以合理期待其在完善的传统民事/行政诉讼制度内通过直接利害关系人的利益诉求得以实现,但环境共益因其不与特定民事主体的人格、财产利益相关而难以通过传统的民事/行政诉讼制度加以保护。简而言之,前者属于私益诉讼(环境侵权诉讼,对人的损害),因涉及不确定多数人而在客观上存在利用群体性纠纷解决机制的必要,后者属于纯粹意义上的公益诉讼(侵害环境权诉讼,对环境的损害),需要借助公益性诉讼实施权配置理论妥善赋予特定主体以提起相应公益诉讼的资格。

  诚然,尽管环境众益在本质上属于私人利益,但损害环境众益的行为必然同时损害环境共益,因而,环境众益诉讼与环境私益诉讼均可能提出停止侵权、消除影响、恢复原状等防御性诉讼请求。也正因为如此,环境众益诉讼才呈现出“带有公益色彩的民事权益诉讼”外观。[14]然而,在笔者看来,环境众益诉讼中的防御性诉讼请求代替不了环境共益诉讼中的防御性诉讼请求:环境众益诉讼的私益诉讼本质决定其诉讼请求仅在于保护原告的私人利益,其停止侵权仅指被告停止对其所进行的侵权行为,其消除影响仅指要求被告消除破坏或者污染环境行为对原告所造成的影响,其恢复原状仅能要求被告恢复原告在遭受侵害前的权益状态,等等。理论的阐释较为抽象,为便于理解,现举例予以说明:某化工厂违规通过暗管向A河排放超标工业废水,处于该河上游的民众提起环境侵权诉讼请求该化工厂停止侵权并获胜诉,该化工厂遂将暗管延长到该河下流处继续排污。在本案中,化工厂已经停止对提起环境众益诉讼的原告的损害,但侵害环境共益的排污行为却仍然在继续。需要补充说明的是,笔者并不是反对上流民众可以提起旨在维护纯粹公共利益的诉讼请求(如要求化工厂从根本上解决环境污染问题),只是澄清提起此类诉讼请求的上流民众享有的公益性诉讼实施权与其基于自身权益受损而享有的私益性诉讼实施权具有不同的正当性基础并需要遵循不完全相同的诉讼程序,此问题留由后文展开细述。鉴于环境共益诉讼与其他类型的群体性诉讼(如消费权益诉讼)并不存在着本质的区别,本文的研究对象主要局限于环境公益诉讼,如无特别说明,下文的环境公益诉讼与环境共益诉讼所指相同。

  综上所述,环境公益诉讼存在广义与狭义之分,广义的环境公益诉讼将环境侵权诉讼作为调整对象,包括环境共益诉讼和环境众益诉讼,而狭义的环境公益诉讼则仅着眼于保护环境利益本身的环境众益诉讼。环境众益诉讼的私益诉讼属性决定其诉讼请求仅能保护原告自身的直接人格利益(包括精神利益)和财产益,而不因为享有私益性诉讼实施权而当然享有提起纯粹环境公益诉讼(环境共益诉讼)的原告资格。环境案件中的受害人提起旨在保护环境共益的公益诉讼往往因其缺乏相应的诉讼实施权而被法院裁定不予受理、驳回起诉或者判决驳回公益性诉讼请求的情形在我国环境司法实践中已是司空见惯的事情,解决问题的关键在于立法者通过明文规定授予因环境污染或者环境破坏而遭受人格权和/或财产权损害的民事主体以公益性诉讼实施权,而不能通过混淆私益诉讼与公益诉讼的界限而在私益诉讼中主张公益性诉讼请求。

  除了环境公益诉讼与环境私益诉讼之间存在混淆,学术界还对环境公益诉讼是否应当类型化为环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼两种类型存在广泛的争议。基于民事诉讼与行政诉讼的传统划分方法,并受域外立法例普遍在行政法典中规定环境公益诉讼做法的影响,[15]学者普遍接受环境公益诉讼包括环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼两种类型。[16]然而,伴随着强化环境公益诉讼特殊性的研究逐步深入,以吕忠梅教授为代表的部分环境法学者对此传统见解进行了反思,认为环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼的二分法必然产生法理逻辑上的矛盾、遭遇现实的困境,并将环境公益诉讼界定为一种新型的特别诉讼,其核心理由在于环境民事公益诉讼因私主体获得了国家特别授权具有公权性质而成为“不平等”的诉讼,而环境行政公益诉讼也因私主体获得了国家特别授权而与国家行政机关具有相同性质而成为“平等”的诉讼。[17]在笔者看来,鉴于学者普遍认同针对违法作为和不作为的环境行政机关为被告提起环境公益诉讼,因而,不管是否将环境公益诉讼分为环境民事公益诉讼与环境行政诉讼,都不会影响环境公益诉讼规则的具体设置,属于典型的解释选择问题。按照否定论者的观点,似乎不仅环境公益诉讼不存在环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼之分,而且作为上位概念的民事公益诉讼与行政公益诉讼的划分本身也是需要反思的,而在民事公益诉讼与行政公益诉讼划分已经深入人心的情形下,因解释选择问题而从根本上推翻人们已经普遍达成的共识的做法似乎并不可取。因而,笔者倾向于维护现有解释体系,同时,考虑到目前大部分的环境公害系由于政府影响环境的决策行为、不作为以及越权等行为造成的,[18]其他组织或个人危害公共利益的行为在一定意义上也是因为公共权力部门疏于管理或管理不力造成的,[19]而且域外经验表明将有限的诉讼资源用于督促政府完善或执行环境法规和规章上比用在取缔个别污染源往往更有意义,[20]笔者赞成环境行政公益诉讼尽快入法的学术主张。[21]

  四、环境公益诉讼的功能拓展

  环境公益诉讼的本义就在于维护环境公益,主要表现为预防环境公益(继续)遭受损害以及对已经造成的环境损害采取积极的补救措施,前者彰显环境公益诉讼的预防功能(具体包括针对被告的特殊预防功能和针对普通民众的一般预防功能),后者表征环境公益诉讼的救济功能。同时,在环境保护运动与司法能动主义的合力下,环境公益诉讼还具有执行法律、适用与解释法律并生成新型权利、形成环境公共政策、促进社会变革等多种其他功能。[22]此外,还有学者指出环境公益诉讼具有克服环境行政机关执法不力的弊端、为公众参与环境决策提供制度内渠道、促进环境决策的理性化、减少环保自力救济等功能。[23]鉴于学界对环境公益诉讼的功能基本上并没有展开交锋,而只是从自身认识角度描述环境公益诉讼在客观上可能所具备的功能,因而,本文对环境公益诉讼的上述功能展开分析,而仅阐释笔者认为环境公益诉讼应当具备的支持私益诉讼功能。

  如前所述,环境公益诉讼以纯粹意义上的环境公益为保护对象,而环境私益诉讼系以受害人的人格权和/或财产权因污染/破坏环境行为而受有损失作为理论依据,因而,环境公益诉讼与环境私益诉讼之间并不存在交叉,环境公益性诉讼实施权的行使并不对私益性诉讼实施权人造成不利益影响。尽管如此,环境公益诉讼与环境私益诉讼系因同一宗或者同一系列环境污染/破坏行为所引发的,两者在认定环境污染/破坏行为的成立与否方面具有共通性。考虑到我国的环境公益诉讼原告系法律规定的机关和有关组织,其在专业知识水平、费用承担能力、证据调查手段、法院认可度等方面均优越于环境受害人,环境公益诉讼的先行进行对后续环境私益诉讼的进行具有类似中间确认判决的功能,通过节约诉讼成本、降低诉讼难度、提高胜诉概率、强化诉讼动力等方式在客观上为环境私益诉讼发挥着支持功能。

  在笔者看来,环境公益诉讼对环境私益诉讼的支持非但是环境公益诉讼制度在客观上所具备的客观功能,而且应当成为环境公益诉讼制度设置的主观追求。尽管环境公益诉讼旨在保护环境共益,但损害环境共益的行为往往(但并非一定)损害众多私益主体的人格权利和/或财产权利,因而,环境私益案件通常表现为群体性纠纷,内在地要求对其作出不同于传统诉讼机制的制度安排。笔者认为,参照示范性诉讼原理,“法律规定的机关和有关组织”提起的环境公益诉讼在某种意义上可以理解为众多环境私益案件的“示范性判决”,将其胜诉判决的既判力主观范围向环境私益案件当事人扩张,以此协调环境公益诉讼与环境私益诉讼的关系。[24]诚然,要求环境私益案件当事人等待环境公益案件判决结果本身存在正当性基础较为薄弱的问题,而且环境公益诉讼因耗时较长而容易导致环境私益案件当事人错过诉讼时效。对此的应对策略是,在受理环境公益诉讼案件之后,法院通过公告的方式通知私益案件当事人进行权利登记,凡是在法院指定期限内登记权利的私益案件当事人视为已经提起环境私益案件但处于诉讼中止状态;而没有参加权利登记的私益案件当事人则必须在其诉讼实效期间内提起诉讼并案件不因环境公益诉讼尚未终结而中止,在环境公益判决已经确定而其私益诉讼尚在续行的情形下,私益案件当事人得援引环境公益判决。

  五、环境公益诉讼的适格原告

  关于环境公益诉讼的适格原告问题,理论界与实务界争议颇多,可谓是“仁者见仁智者见智”,但其中有不少口水战是因为人们对环境公益诉讼存在不同理解和部分论者偏袒其所在系统利益所造成的。按照立法者在《民事诉讼法》第55条所框定的公益诉讼原则,只有法律规定的机关和有关组织可以提起公益诉讼,而其他主体(包括尚未获得立法者授权的机关和有关组织在内)则统统不能提起公益诉讼。具有特别法意义上的《环境保护法》应当对是否赋予哪些“机关”、“有关组织”以公益性诉讼实施权。至于《环境保护法》超越《民事诉讼法》直接自然人以提起环境公益诉讼的原告资格,虽说这并非不可能,但参照《消费者权益保护法》的修改结果以及《环境保护法修正案(草案)》二审稿和三审稿的相关表述,立法机关在本次《环境保护法》修改中将公益性诉讼实施权赋予自然人的可能性几乎为零。因而,人们讨论的重点集中在环保行政机关、检察机关能否提起环境民事公益诉讼以及何种组织可以充当环境公益诉讼(含环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼)原告两方面问题,但这并不否认对自然人进行学理探索的价值,因为立法者排除自然人提起民事公益诉讼只是是一种阶段性的选择,[25]而且地方性法规对此已经突破且司法实践中也存在自然人提起纯粹意义上环境公益诉讼的规定和案例。[26]

  (一)环保组织

  尽管环保组织成功提起环境公益诉讼始于2009年的中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案,[27]但是环保组织的公益性诉讼实施权直至目前仍然尚未得到立法者的正面规定。2012年《民事诉讼法》实施以来,鉴于要求提起公益诉讼的有关组织必须由法律明确规定,中华环保联合会提起的七起环境公益诉讼均被法院以缺陷提起环境公益诉讼主体资格为由不予受理或者裁定驳回起诉。[28]因而,环境公益诉讼有法可依却无法受理的局面亟待打破。[29]为此,立法机关随后启动对《环境保护法》的修改,《环境保护法修正案(草案)(二次审议稿)》(以下简称二审稿)规定,对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。二审稿将公益性诉讼实施权垄断性授予中华环保联合会以及省级环保联合会的做法引起了社会各界的普遍不满,新闻媒体连续刊发评判性评论,用“一石激起千层浪”来形容丝毫不为过。尽管中华环保联合会副主席兼秘书长曾晓东重申中华环保联合会与省级环保联合会没有隶属关系而且中华环保联合会不会“权力寻租”, [30]但是社会各界仍然对具有半官方色彩的环保联会独揽公益性诉讼实施权表示质疑:一方面,中华环保联合会对企业会员收稿高额会费,虽然其企业会员中很多竟然都是曾被曝光的“污染大户”, [31]但中华环保联合会并没有起诉过会员企业的先例,有可能成为污染企业的“避风港”;[32]另一方面,确立多元化的环境公益诉讼机制远比单一的机制更具有实效性,可以弥补仅由半官方的中华环保联合会提起公益诉讼的局限性和不足,还可以促进民主政治的进步。[33]2013年10月底全国人大常委会第三次审议的《环保法修正案草案》(以下简称为三审稿)将“环境公益诉讼主体”调整为“依法在国务院民政部登记、专门从事环境保护公益活动连续5年以上且信誉良好的全国性社会组织”。尽管将该规定评价为“通过文字游戏做表面文章”的做法确实不够严谨,[34]但三审稿所规定条件过于严苛则是不争的事实:符合条件的全国性社会组织数量寥寥无几,除中华环保联合会以外的几家未提起过任何环保公益诉讼且之前也并没有进行环保公益诉讼的意愿,[35]而自然之友、贵阳公众环境教育中心、重庆市绿色志愿者联合会等提起过环境公益诉讼的民间环保组织以及广东省环保基金会等积极为开展环境公益诉讼作准备的民间环保组织则因未能在民政部登记而不享有公益性诉讼实施权。显而易见,三审稿规定只有在民政部登记的全国性社会组织才具备被赋予环境公益诉讼主体资格的条件,具有公益诉讼热情的草根组织都无法满足该条件,因而,笔者建议将该条件修改为“依法登记成立或者免予登记的非营利性组织”,与此同时,为确保享有公益性诉讼实施权的社会组织具有较高的实际诉讼能力,应当要求这些组织具有一定数量的环境保护专业技术人员和法律工作人员,并且将其提起公益诉讼应当符合章程规定的设立宗旨、服务区域、业务范围。

  (二)环保行政机关

  《民事诉讼法》为环保行政机关提起环境公益诉讼埋下伏笔,司法实践中也已有环保局提起公益诉讼并获得胜诉判决的案例,[36]但立法机关尚未打算赋予环保行政机关以提起公益诉讼的主体资格,因而,对环保行政机关提起环境公益诉讼的讨论更多的是在理论层面展开。学者对环保行政机关是否应当享有提起公益诉讼的主体资格存在着两种根本对立的观点:肯定论者认为,环保行政机关享有公益性诉讼实施权能够有效补强环境公权力的不足,以发挥民事手段的功能辅助环境行政执法的“乏力”;[37]否定论者则认为,目前大部分的环境公害均是由于政府影响环境的决策行为、不作为以及越权等行为造成的,让环境公害的制造者和不作为者担当环境公益诉讼的原告,无异于“贼喊捉贼”,[38]而且当前环境部门本身就在环境污染中承担一定责任时,环保行政机关提起公益诉讼往往会暴露自身问题,致使其提起公益诉讼的积极性不高。[39]尽管否定论者所担心发生的情形客观存在,但是,基于以下几方面原因的考量,笔者主张赋予环保行政机关以提起环境公益诉讼主体资格:首先,环保行政机关有权提起环境民事公益诉讼并不等于排斥其他适格主体针对其违法行为提起环境行政公益诉讼,因而,环境行政公益诉讼制度本身足以抑制环保行政机关在环境执法中的恣意。其次,环保行政机关怠于提起环境公益诉讼并不必然导致环境公益无法获得救济,环保团体、检察机关乃至普通民众等享有诉讼实施权的适格主体可以有效解决环保行政机关怠于诉讼的问题。再次,行政机关的行政执法权受地域限制,但提起公益诉讼不受此限制而提起公益诉讼则可以适度打破行政区划限制,因而,环境执法受限于行政区划在环境司法中已经得到较好地解决。[40]复次,行政机关掌握有关环境评价、环境监测、检验、评估报告、现场检查记录等方面的信息资料,行政机关收集证据的能力也比较高。最后,行政机关提起诉讼,表明政府对此是支持的态度,法院在处理这类诉讼时,遇到的压力和阻力相对较小,法院审理判决不会与政府发生冲突。

  (三)检察机关

  尽管检察机关提起环境公益诉讼已经得到越来越多地方法院的肯定,但是由于2012年修改后的《民事诉讼法》拒绝对检察机关是否有权提起公益诉讼作出明确表态,检察机关提起环境公益诉讼的法律依据问题仍然没有得以解决。在《环境保护法》修改过程中,尽管有不少理论界与实务界人士积极呼吁,但立法机关仍然倾向于保持沉默,使得学界对该问题的讨论尚未得到阶段性终结。尽管作为公益代表人的检察机关提起环境公益诉讼已为绝大多数学者所接受,[41]但以中国政法大学王蓉教授、广州大学章礼明教授为代表的少数环境法学者对检察机关作为环境公益诉讼原告提出了严峻的挑战,[42]鉴于肯定论者已对否定论者的各项论据进行较为有力的回击,[43]笔者不再赘述赋予检察机关提起环境公益诉讼主体资格的正当性理由。

  (四)自然人

  鉴于损害环境公益的行为具有常发性、随机性以及隐蔽性,政府不可能拥有足够的执法资源进行充分的监督,而居住在特定环境中的自然人通常是监督损害环境行为最经济、最有效的监督者。为此,美国《清洁水法》、《清洁空气法》、《海洋倾废法》、《噪声控制法》、《濒危物种法》、《资源保护与恢复法》、《有毒物质控制法》等16部环境法律中都包含了授权自然人提起环境公益诉讼的公民诉讼条款,使公众参与环境决策不仅局限于听证,而且可以通过提起公益诉讼来更积极、更强有力地介入环境法律的执行,成为环境法律的特殊执法主体,从而监督和推动有关环境法律的实施,提高环境监管的效率。[44]尽管存在少数反对声音,[45]多数民事诉讼法学者和环境法学者倡导赋予自然人以提, 起公益诉讼的主体资格,其中,解释论者主张将控告权的行使对象从环境保护机构向人民法院扩张,使得公民有权人民法院提起环境公益诉讼,[46]立法论者则建议将现行《环境保护法》第6条中修改为“一切单位和个人,有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举、控告和依法提起诉讼。”[47]对此,笔者认为,由于财政税收、就业岗位、投资兴业等事项使得现代社会企业与政府总有共同的利益,企业与政府的“双赢”成为了经济活动中最佳效果的标志,[48]作为社会公共利益监管者的行政机关利用民事诉讼的方式来防止社会公共利益受损的责任意识明显且普遍地欠缺,[49]检察机关因其政治、经济和人事等方面受制于地方政府而难以在环境公益诉讼中保持独立性,[50]作为最为重要的公益诉讼团体的中华环保联合会也因其向会员企业收取高额会费而使其公益性遭受质疑。[51]在我国当前行政执法严重不足以及其他公益诉讼主体容易受到地方保护主义或者经济利益影响的情形下,赋予自然人以补充性公益诉讼实施权对完善环境公益保护机制是非常必要的,而且有助于公众对其他公益诉讼主体形成有效监督。

  既然环保组织、环保行政机关、检察机关、自然人均享有提起环境公益诉讼主体资格,不同主体之间的诉讼实施权处于并列关系抑或主次关系则是学界热烈探讨但尚未形成共识的问题。对此,笔者认为,鉴于该问题牵涉利益关系极为复杂,只有在学术界更加深入研究的基础上才能对不同主体的诉讼实施权设置顺位。因而,除自然人享有的公益诉讼实施权具有补充性而以其他公益诉讼主体不提起公益诉讼为行使条件以外,我国现阶段不对其他公益诉讼主体所享有的诉讼实施权设置行使方面的先后顺序,具有原告资格的主体均可以直接向人民法院提起公益诉讼。人民法院受理公益诉讼后,有关机关或者其他组织在一审法庭辩论终结前,又就同一基础事实对同一被告提出相同或者同类诉讼请求的,人民法院可以将起诉机关或者组织列为共同原告,进行审理。

  六、环境公益诉讼的程序特则

  《民事诉讼法》是以私益诉讼为中心制定的,而在公益诉讼程序特则的立法供给严重不足。与此同时,《环境保护法》系以实体法规范为主要内容,难以为环境公益诉讼指定详尽的特殊程序规则。因而,环境公益诉讼程序特则只能综合运用包括目的解释在内的各种法律解释方法予以明确,并最终通过最高人民法院出台司法解释的方式对解释效力加以强化。

  (一)诉讼模式

  在环境公益诉讼中,应当对传统民事诉讼所贯彻的处分原则和辩论原则加以必要限制,以防止社会公共利益因原告的不妥当诉讼行为遭受损害或者得不到保护。处分原则的限制适用主要表现为:对原告放弃诉讼请求、承认对方请求、和解等诉讼行为进行严格限制,限制被告反诉,限制法院调解;法院裁判不受当事人诉讼请求的限制,判决主文与诉讼请求不具有对应性。辩论主义的限制适用主要体现为:当事人不主张的事实,如果事关公共利益的保护,法院也应当审理;法院应当依职权调查收集证据,调查范围不限于当事人申请调查的范围;法院对双方自认的事实也要进行审查。诚然,强调法院在环境公益诉讼中适当强化职权主义色彩并不等于法院可以违背司法中立原则,应当确保双方当事人享有充分的攻击防御机会。[52]

  (二)管辖制度

  在级别管辖方面,考虑到环境公益诉讼案件影响范围大、涉及人数多、社会关注度高,协调复杂利益冲突的难度和压力也很大,建议借鉴意大利2009年关于集团诉讼的法律,规定由省会城市的中级法院或者最高人民法院指定的中级法院集中行使公益诉讼案件管辖权,但跨省市的河流污染以及海洋环境污染案件,由海事法院机制管辖。在地域管辖方面,建议将采取预防污染措施地增加为管辖连接点,具体可以表述为:环境公益诉讼由污染发生地或者损害结果地、采取预防污染措施地人民法院管辖。污染发生地、损害结果地、采取预防污染措施地在多个人民法院辖区的,有关人民法院均有管辖权。

  (三)举证与证明规则的特则

  鉴于国家机关的证据收集能力并不亚于被告,行政机关与检察机关提起的环境公益诉讼应当采取与环境私益诉讼相同的举证责任分配规则与证明标准,以免造成双方当事人诉讼地位失衡。对于环保团体与自然人提起的环境公益诉讼而言,考虑到其举证能力弱、距离证据较远、收集证据手段的匮乏等因素,建议采用表见证明、事实推定等方法认定被告的过错以及因果关系等难以证明的要件事实。

  (四)诉讼费用与诉讼成本的特则

  考虑到环境公益诉讼的利他性,如果需要提供环境公益诉讼原告预交甚或承担案件受理费以及包括交通费、鉴定费、律师费等在内的其他合理诉讼费用,环境公益诉讼实施权主体将缺乏诉讼动力。对此,贵州市中级人民法院出台的《关于大力推进环境公益诉讼、促进生态文明建设的实施意见》已经作出很好的尝试,笔者在其基础上提出以下建议供参考:(1)原告起诉时法院缓收案件受理费,原告败诉时免收原告诉讼费用,鉴定费、律师费和其他诉讼成本由各省、自治区、直辖市设立的环境保护公益基金支付。原告胜诉的,判决被告承担诉讼费以及原告的律师费、鉴定费等费用。(2)原告申请保全或先予执行的,经人民法院审查符合法律规定的,应及时作出裁定并免收保全费用,并可以不要求原告提供担保。

  (五)禁止令之发布

  环境公益诉讼往往具有滞后性,无法及时遏制污染、破坏环境的违法行为,在理论上存在着适用《民事诉讼法》第100条规定的行为保全制度之必要,即可以根据一方当事人的申请责令对方当事人作出一定行为或者禁止其作出一定行为,当事人没有提出申请的,人民法院在必要时也可以裁定采取保全措施。然而,《民事诉讼法》第100条规定的行为保全制度系以案件已经系属法院为必要条件,而环境公益诉讼案件的起诉与受理有时候需要花费很长的时间,这使得诉前禁令乃至独立性禁令制度均见诸于我国司法实践。考虑到《环境保护法》只赋予环保行政机关以能够有效应对企业事业单位违法排污的强制性应对措施,环保行政机关只能针对企业事业单位以外其他主体违法排污行为以及所有类型主体破坏环境行为向人民法院申请禁止令,而环保行政机关以外的其他环境公益诉讼实施权主体的禁令申请类型则不应当受到限制。

  (六)判决效力的片面扩张规则

  根据既判力片面扩张理论,为保障其他没有提起公益诉讼但享有相应诉讼实施权主体获得最低限度的程序正义保障,已经确定的环境公益判决只有在胜诉的情形下才能拘束其他尚未起诉的诉讼实施权主体,而败诉的环境公益诉讼判决则不禁止其他主体针对同一公益性请求再次向人民法院提起诉讼。诚然,为防止被告遭受不必要的额外诉累,可以考虑允许被告提起反诉,请求法院确认其行为并不违反环境保护法律的相关规定,法院受理此类反诉后应当发布公告,以便其他公益性诉讼实施权主体有机会对被告的反诉进行反驳。

  【作者简介】

  肖建国,中国人民大学法学院教授;黄忠顺,中国人民大学。

  【注释】

  [1] 参见张卫平:“民事公益诉讼原则的制度化及实施研究”,载《清华法学》2013年第4期。

  [2] 参见任瑞兴:“环境公益诉讼制度应回归生态理性”,载《中国社会科学报》,2013年7月29日,第B02版。

  [3] 李劲:“环境公益诉讼的理论基础及制度构建”,载《渤海大学学报(哲学社会科学版)》2013年第5期。

  [4] 参见黄晓云:“建设生态文明 司法重任在肩 法学家谈环境法治”,载《中国审判》2013年第6期。

  [5] 参见王小钢:“‘原告资格递减’现象——对法律条文的历史解读”,载《环境经济》2013年第10期。

  [6] 参见王灿发:“环境公益诉讼难在哪儿”,载《人民日报》2013年5月18日第10版。

  [7] 陈阳:“环境公益诉讼:一枝独秀不是春”,载《中国经济导报》2013年6月29日第C01版。

  [8] “只有环境法以生态主义为根据,而不再以经济主义为根据时,才可能起到保护环境、维护生态健康的作用。实际上,只有整个法律体系皆以生态主义为根据而不再以经济主义为根据时,生态系统才能得到保护,仅有环境法是不够的。”卢风:“论环境法的思想根据”,载《清华法治论衡》2010年第1期。

  [9] 参见徐祥民:“环境权论——人权发展历史分期的视角”,载《中国社会科学》2004年第4期。

  [10] 参见陈翠芳:“论利益矛盾与生态危机”,载《当代世界与社会主义》2011 年第 3 期。

  [11] 参见丁国锋、马超:“环境侵权案一赔了之倾向要不得”,载《法制日报》2013年11月13日第5版。

  [12] 有关环境公益的类型化分析,请参见杨朝霞:“论环境公益诉讼的权利基础和起诉顺位”,载《法学论坛》2013年第3期。

  [13] 参见杨朝霞:《“论环保机关提起环境民事公益诉讼的正当性——以环境权理论为基础的证立”,载《法学评论》2011年第2期;颜运秋、马晓锐、周晓明:“公益诉讼法门渐开,理论实务仍须努力——‘公益诉讼实施’研讨会纪要”,载《法治研究》2012年第11期。

  [14] 参见袁军、朱秋菱:“带有公益色彩的民事权益诉讼初探”,载《法律适用》2007年第4期。

  [15] 汪劲:“中国环境公益诉讼:何时才能浮出水面?”载《世界环境》,2006年第6期。

  [16] 参见别涛:“环境公益诉讼的立法构想”,载《环境保护》2005年第12期。

  [17] 参见吕忠梅:“环境公益诉讼辨析”,载《法商研究》2008年第6期。

  [18] 陈燕萍:“环境公益诉讼主体资格的逻辑考量”,载《山东审判》2013年第4期。

  [19] 王太高:“论行政公益诉讼”,载《法学研究》2002年第5期。

  [20] 参见黄凤兰:“对检察机关提起公益诉讼的再质疑”,载《中国行政管理》2010年第12期。

  [21] 环境行政公益诉讼的入法方面,王灿发教授主张在今后修订《行政诉讼法》时增加有关环境行政公益诉讼的相关规定。参见刘毅:“环境公益诉讼,门槛有点高”,载《人民日报》2013年12月14日第10版。王太高教授则主张将环境公益诉讼条款中的“污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为”就应当修改为“自然人、法人或者其他组织污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,或者特定公权机关不履行法定职责的不行为”。参见王太高:“环境公益诉讼制度的本质分析与立法借鉴——以《环境保护法》修改为契机”,载《社会科学辑刊》2013年第6期。相对而言,笔者更倾向于在本次《环境保护法》修改中对以行政机关为被告的环境公益诉讼作出专门规定,而《行政诉讼法》则规定作为环境行政公益诉讼上位概念的行政公益诉讼制度。

  [22] 参见陈虹:“环境公益诉讼功能研究”,载《法商研究》2009年第1期。

  [23] 参见陈亮、卢伟:“环境公益诉讼功能再造”,载《人民法院报》2012年11月21日第7版。

  [24] 更为有效的做法是,直接赋予法律规定的机关和有关组织以宣告性诉讼实施权,由其在提起环境公益诉讼的同时,要求法院在回应公益性诉讼请求的同时,对被告是否应当承担相应的私益性赔偿责任作出宣告。但这并非环境公益诉讼制度自身所涉及的问题,而是公益诉讼与私益诉讼的融合问题,笔者拟另行撰文予以专门研讨。

  [25] 参见叶于博:“扩张与捆绑:民事环境公益诉讼主体制度建设的两条途径”,载《合作经济与科技》2014年第1期。

  [26] 根据经贵阳市十二届人大常委会通过、贵州省十一届人大常委会批准的《贵阳市促进生态文明建设条例》规定“门前三包”责任制,贵阳中院出台《关于大力推进环境公益诉讼、促进生态文明建设的实施意见》,受理国家机关、环保组织乃至志愿者个人作为原告的环境公益诉讼案件。清镇市屋面防水胶厂老板倾倒30吨化工废液至一污水沟,流入参加市“绿色江河全民保护行动”的志愿者蔡长海负责监管的公共水域,蔡长海以自己名义提起环境公益诉讼,环保法庭确认其有原告主体资格,判决被告罚金30万元。参见汪志球:“贵阳环保法庭频频‘亮剑’”,载《人民法院报》2013年5月18日第10版。

  [27] 参见刘琼娥:“对我国环境公益诉讼原告资格的探讨”,载《湖北警官学院学报》2013年第12期。

  [28] 参见刘毅:“环境公益诉讼,门槛有点高”,载《人民日报》2013年12月14日第10版。

  [29] 郄建荣:“法院受理环境公益诉讼53起”,载《法制日报》2013年12月4日第006版。

  [30] 参见田建川:“中华环保联合会:非垄断,不‘寻租’”,载《新华每日电讯》2013年7月1日第5版。

  [31] 参见陈孟:《环境公益诉讼主体不应受限》,载《中国经济导报》,2013年8月3日第B07版。

  [32] 参见沈栖:“环境公益诉讼亟待‘破茧’”,载《上海法治报》2013年12月23日第A06版。

  [33] 吴学安:“环保法庭为何‘门可罗雀’”,载《工人日报》2013年9月7日第6版。

  [34] 周悦霖:“环境公益诉讼主体资格应实质性放宽”,载《世界环境》2013年第6期。

  [35] 参见陈阳:“环保法三审稿困惑:环境公益诉讼主体反收窄”,载《中国经济导报》2013年10月29日第B06 版。

  [36] 参见丁国锋、金国芬、戴琳:“江苏首例‘官告民’环保公益诉讼案”,载《法制日报》2013年12月16日第8版。

  [37] 乔刚:“论环境民事公益诉讼的适格原告”,载《政法论丛》2013年第5期。

  [38] 陈燕萍:“环境公益诉讼主体资格的逻辑考量”,载《山东审判》2013年第4期。

  [39] 参见王硕:“环境公益诉讼缘何门庭冷落?”,载《人民政协报》2013年6月20日第C01版。

  [40] 典型案例:早在上世纪九十年代,贵州天峰化工有限责任公司在红枫湖保护区范围内建起了磷石膏尾矿库,十多年来累积堆放了上百万吨的磷石膏废渣。渣场渗滤液通过地表、地下排入红枫湖的上游羊昌河,最终严重污染了红枫湖。但其地处安顺市境内,贵阳的行政机关对它“鞭长莫及”。贵阳中院环保法庭的设立解决了这一难题。法庭负责审理贵阳市辖区内所有涉及环境保护的一审案件,依据民事诉讼法中侵权结果发生地的管辖原则,可对被告天峰公司的污染行为实施管辖。该管辖方式在受污染地区行政权力力所不及的情况下,能有效解决跨行政区域的污染问题。2007年12月27日,贵阳市“两湖一库”管理局向清镇市人民法院环保法庭提起环境公益诉讼,贵州天峰化工有限责任公司被推上被告席。经过质证和几轮辩论,主审法官当庭宣判被告败诉,判令被告立即停止磷石膏尾矿库废渣场的使用,并限期采取措施,排除该废渣场对环境的妨碍,消除危险。参见黄晓云:“清镇:污染‘逼’出来的环保法庭”》,载《中国审判》2013年第6期。

  [41] 参见蔡彦敏:“中国环境民事公益诉讼的检察担当”,载《中外法学》2011年第1期。

  [42] 参见王蓉、陈世寅:“关于检察机关不应作为环境民事公益诉讼原告的法理分析”,载《法学杂志》2010年第6期;章礼明:“检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告”,载《法学》2011年第6期。

  [43] 参见陈磊:“检察机关民事公益诉讼主体资格之提倡”,载《人民司法》2013年第1期。

  [44] 参见李静云:“美国的环境公益诉讼”,载《中国环境报》2013年7月4日第3版。

  [45] 参见张珉:“完善环境公益诉讼制度的思考”,载《安庆师范学院学报(社会科学版)》2013年第6期页。

  [46] 参见蒋碧昆、郭锐:《环境保护法讲话》,法律出版社1982年版,第59页。

  [47] 参见蔡守秋:“论修改《环境保护法》的几个问题”,载《政法论丛》2013年第4期。

  [48] 参见肖建华、柯阳友:“论公益诉讼之诉的利益”,载《河北学刊》2011年第2期。.

  [49] 刘加良:“解释论视野中的民事督促起诉”,载《法学评论》2013年第4期。

  [50] 参见章礼明:“检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告”,载《法学》2011年第6期。

  [51] 参见刘英团:“环境公益诉讼主体不应‘仅此一家’”,载《人民法院报》2013年6月28日第2版。

  [52] 在检察机关提起的环境公益诉讼实践中,为了保障环境公益诉讼案件胜诉,法院、检察院与环保部门形成联动机制、集体研究案情、制定诉讼策略的做法显然有违司法的本质属性,长期以往将会危及司法权威。参见王社坤:“检察机关提起环境公益诉讼的现状与建议”,载《环境经济》2013年第4期。

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