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常纪文:如何依法调控环境“邻避”现象
2014年07月22日 09:18 来源:《经济参考报》2014年7月15日 作者:常纪文 字号

内容摘要:

关键词:

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  ●邻避现象的出现,说明传统的保护环境权益的管控式模式的效用已经用尽,需要在生态文明体制改革的大背景下通盘考虑。要加强多赢的共治和协商法律机制的建设,充分尊重社会的利益、公民的私权及公民参与的愿望。

  ●应当完善突发事件应急的规定,确定环境信息公开和科学原理解释的部门,保障环境信息的及时、科学、全面公开,使社会了解真正的科学的环境信息和环境危害。

  邻避现象指的是政府推行某项政策或者审批设立监狱、游民收容所或工业区、核电厂等具有一定危害性的项目时,目标地域的公众发动的不愿意接纳该项目的社会运动。邻避现象最先发端于发达国家和地区,其英文涵义是“Not In My Back Yard”,即“不要在我家后院”。因为PX事件的反复上演和PX工厂的设立四处碰壁,环境邻避现象目前已闻名于国内。

  邻避是一种基于环境和经济考量的政治和社会运动,是环境意识增强后人们对自身环境、经济权益的关怀。伴随着微信、微博的高效传播,一些邻避现象在传播中发酵,最后导致群体性事件。邻避运动的出现是社会发展过程中的必然现象,意味中国已逐步进入环境优先的发展阶段,我们需要对邻避运动进行分析和应对。

  邻避现象的发生有多方面的社会背景

  邻避现象是公众规避环境污染和生态破坏的本能社会反应,该现象的产生,是有其社会背景的。

  首先,一些地方政府所言和所行难以得到社会的认同。有的地方政府为了上马项目,多说益处,少说甚至不说不利之处。有的地方政府在一些事件的处理中信息公开不够。在这些现象的背后,往往存在地方政府盲目追求政绩或者官商一体化的现象。

  其次,一些企业的社会责任和法律责任意识淡漠,为了追求利润最大化,忽视应当履行的环境污染、安全生产等法律责任。由于一些地方政府的庇护,当地百姓受损的利益难以得到有效的填补,诱发社会对企业的敌对心理。

  再次,一些大企业的设立对当地的益处不太大,污染本地环境,破坏本地生态,开采本地资源,地方获得的税收很少,企业所在的乡镇和街道更难得到税收分成。

  此外,有关部门没有出面对一些污染物的环境危害做科学的解释,使得事件一而再、再而三地发生。如PX事件的发酵,很大一个原因就是一些人相信了谣传的似是而非的“科学原理”或者实验数据。

  百度百科与维基百科关于PX的词条,在宁波反PX风潮的三天时间内,爆发了一场普通读者未曾注意到的话语权大战,PX词条中有关毒性的阐述被修改20多次,间隔最短的修改,相差仅仅8分钟。仔细观察每一起环境邻避事件,大部分重大环境事件的背后,都可以发现一些国内环境保护NGO甚至国外基金会的身影。

  邻避现象产生的法律制度原因

  首先,自2008年全球金融危机以来,很多地方为了刺激经济增长,放松环境影响评价制度、“三同时”制度等强制性法律制度的实施监管,甚至把环评文件作为容缺审批的情形对待,支持一些高污染、高能耗的企业发展。最近几年全国化的雾霾事件、流域污染事件、土地污染事件甚至食品安全事件,就是典型的例证。这种现象的发生,主要的原因是环境法律法规的执行在一些地方让位于经济增长的冲动,国家和社会的环境公益让位于地方和企业的经济利益。加上一些地方随意更改区域发展规划,区域开发规划的环评要求在地方也形同虚设,使得环境侵权现象更加普遍,社会的抵触心理更加强烈。

  其次,现行法律规定的环保执法手段过软,法律责任不严厉,违法成本低、守法成本高,使得企业的环境信用整体上越来越差。在查处污染企业的执法活动中,监管部门或者缺乏强制查封扣押权,或者依照法律规定的罚款标准执行罚款,有时连执法车的油钱都不够。有的火电厂、冶炼厂的污染治理设施运转一天需要几万元甚至十几万元,停止运转一个月受罚一次则只需要缴纳几万甚至几千元罚款。加上一些地方环保部门出于各种考虑,不全面严格执法甚至采用选择执法的方式,纵容了一些企业的污染行为。同时,目前法律对环境受害者的补偿和救济规定不充分,环境补偿在现实中难以公平、公正,使得社会对企业的设立和对政府的监管有一种由里及外的不信任态度。即使企业真得排放达标甚至没有污染,公众也难以相信,从而简单地选择一概拒绝。

  再次,在市场经济社会里,人们对自身人格权和财产权特别是对健康权和房产保值格外重视,使得污染企业的设立越来越难。在实践中,因病返贫现象使得居民更加重视自己健康和健康权的保护。由于住房的市场化,绝大多数家庭为购买住房付出了一代人甚至几代人的心血。如果因为一个企业的新建或者现有企业的污染导致房产价格的下跌,或者因为环境保护和安全生产等方面要求和标准的调整需要拆迁部分居民住宅,易于遭遇居民的抵制。

  第四,官方解释不够,信息公开不对称、不科学,导致公众的知情权难以得到充分保护。以有关省市多次爆发的PX事件为例,居民的反对不是建立在科学知识的基础上,相反地却建立在对企业排放物环境危害错误认识的基础上,而有关部门却迟迟不肯主动发布权威的科学信息。倘若一开始有关部门和属地政府负责地去做建设性的教育和说服工作,也许矛盾不会激化,问题也会得到妥善的解决。根据统计,截至2014年4月30日,在沪、深交易所A股上市的2516家公司中,只有633家发布企业社会责任报告,发布环境责任报告的只有14家,占比仅为0.55%。国家应当采取措施,加大企业环境信息的公开力度。只有信息公开全面、准确了,公众才会相信政府和企业。

  最后,环境保护的公众参与在现实的环境法治架构中未得到真正的重视。主要的表现是,公民参与的渠道和程序规定不足,表达渠道不畅通,导致公众不能选择有序参与获取环境信息、表达意见,即使能够表达意见,也难以得到真正的重视。由于缺乏法律规则的支持和引导,公众的社会责任感在现实的环境压力下不得以转向了共同的发牢骚和抵制行为。

  总体上看,邻避现象的出现,说明传统的保护环境权益、人格权和财产权的管控式国家和社会管理模式的效用已经用尽,需要在生态文明体制改革的大背景下通盘考虑,既强调守法,严格执法,又加强利益和行为疏导,加强多赢的共治和协商法律机制的建设,充分尊重社会的利益、公民的私权及公民参与和监督政府和企业的愿望。

  缓解邻避现象的社会和法律对策

  在立法方面,依照2014年修订的《环境保护法》有关保障公民环境知情权、财产权、人格权和参与权、监督权的规定,制定实施细则。同时,保障企业依法获得的企业设立权、污染物排放权和资源开发权;促进生态环境补偿和赔偿的法制化、标准化和市场化,使公民的房产权等权益受损时能够得到及时、公正的补偿,消除公众通过不恰当行为获取不正常利益的念头;改变国有企业的财务支出规定,恢复企业对属地的适当补偿、合作和支持机制,建立和谐的企业和地方关系。

  在管理体制方面,新《环境保护法》规定了严格的执法强制措施和严厉的法律责任,如果不加强体制改革,其实施效果将大打折扣。有必要借鉴安全生产管理体制的经验,建立党政同责、一岗双责、齐抓共管的地方环境保护监管的全新责任体制,通过细化地方党委的环境领导责任和地方政府的环境监管责任,并把环境保护纳入党政考核体系。此外,还有必要建立环境保护部门的主体执法体制,授予环境保护部门在生态保护和污染防治领域的综合指导、协调和监督权,树立环境保护部门的统一监督管理威信。

  在环境执法方面,严格按照规划监管建设项目和现有企业的环境影响行为,消除执法不严、选择性执法等环境保护地方保护主义现象。从短期看,国家可以在近期开展全国性环境污染和生态破坏排查和打击行为,重点打击非法违法生产的污染型和资源型企业,提升地方政府的环境信用,让公众对企业的设立和政府的监管持信任态度,为2015年1月1日起实施的《环境保护法》营造良好的法治环境。

  在公众参与方面,按照国家治理体系和治理能力现代化建设的要求,通过立、改、废等立法措施,建立有序参与的多方主体共治的制度体系,使新《环境保护法》第五章有关信息公开和公众参与的规定落到实处,从事前、事中和事后三个环节全过程维护公众的合法环境权益和相关的其他权益,限制企业污染行为和侵权行为的违法扩张。河北省人大常委会正在组织制定《河北省环境保护公众参与条例》,努力化解或者消除社会对企业的不信任和不支持态度。

  在司法救济方面,按照新《环境保护法》的要求推进环境公益诉讼,让环境社会组织和司法机构介入侵犯环境社会公共利益的事件,使环境纠纷通过法治化的途径解决。2015年新《环境保护法》实施后,社会组织提起诉讼加民意代表支持诉讼的诉讼格局,将可能使环境保护的邻避现象变得越来越多。一些本应上马的企业,其设立将变得更加困难。

  在事件应对方面,应当完善突发事件应急的规定,确定环境信息公开和科学原理解释的部门,保障环境信息的及时、科学、全面公开,使社会了解真正的科学的环境信息和环境危害,并依法做好群体性事件中的媒体传播管控和工作,防止谣言的传播和事件的恶化。可由教育部牵头,环境保护部、科技部、农业部等部门参与,成立一个突发事件舆情应对小组,专门从事科学解释工作。此外,还有必要建立环境突发事件的第三方监测和评估机制,其监测和评估结论及应对建议供有关部门参考。

  (作者为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、中国社科院法学所教授)

  

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