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奚晓明:环境资源审判专业化之实现路径
2014年07月11日 14:34 来源:《人民法院报》2014-7-9 作者:奚晓明 字号

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  当前,我国面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,而通过司法手段保障人民群众的环境健康与安全,是加快生态文明制度建设,将环境资源保护纳入法治轨道的重要一环。由于环境资源案件在审判理念与裁判标准、诉讼模式与审理机制、证据规则与事实认定、损害评估与责任承担等很多方面都具有特殊性,决定了必须建立符合环境纠纷特点的审判组织及其运行机制,以达到依法追究环境违法者法律责任,有效预防环境损害与资源破坏,充分弥补受害人损失,有力促进生态环境恢复的目的。经中央批准,最高人民法院成立了环境资源审判庭,标志着我国环境资源审判工作进入了专业化审判的崭新历史阶段。这一举措,对于进一步贯彻落实党的十八大和十八届三中全会决定精神,推进生态文明建设;对于回应人民群众对环境司法的新期待新要求,切实维护公民环境权益;对于进一步落实民事诉讼法、环境保护法所确定环境公益诉讼制度,保障环境资源法律的实施,统一司法尺度;对于深入推进司法体制改革,建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,都具有重要意义。当然,实现环境资源审判的专业化,仅设立专门的环境资源审判机构远远不够,还要求司法理念、诉讼模式以及审判体制等软环境的专门化。

  实现环境资源审判的专业化,应更新和培养环境资源司法理念

  实现环境资源审判的专业化,在环境资源审判领域培养和贯彻可持续发展的司法理念尤为关键。在这方面要注意把握和处理好三对关系。

  (一)把握好发展经济和保护环境的关系,坚持保护优先的原则

  对于发展经济和保护环境的关系,我们经历了一个从重经济增长、轻环境保护向经济增长和环境保护并重,到环境保护优先的认识转变过程。要贯彻环境保护优先原则,在环境资源案件的立案、审理、执行等环节都需要作出相应的调整。

  在立案环节要大力畅通立案渠道。与日益增长的环境纠纷相比,目前进入法院审理的环境资源案件数量仍然偏少,这其中有法律和司法解释对于此类案件主体资格、立案标准等问题不够明确等制度障碍问题,也有部分法院基于服务地方经济发展的考虑对于环境案件的受理持谨慎态度的问题。人民法院应秉承维护国家整体利益和长远利益的理念,采取多种措施畅通环境资源案件受理渠道,加大对环境受害人的指引和保护力度,落实司法便民和司法救助措施,切实保障其诉讼权利。对于符合起诉条件的环境纠纷案件,应当及时受理,不能故意拖延或者不出具不予受理裁定书。

  在案件审理执行环节分类施策。对于限制开发和禁止开发区域发生的环境纠纷,应突出优先保护绿水青山,加大对污染环境和破坏生态行为的惩处力度。对于优化开发区域尤其是重点开发区域发生的环境纠纷,应在加强对受害人保护的同时,兼顾合理利用环境容量发展经济的需要,积极创新审判执行措施,努力找到经济发展与环境保护的平衡点,从而实现经济效益、社会效益和环境效益的多赢。

  (二)把握好事前预防和事后惩治的关系,坚持注重预防、损害担责和注重修复的原则

  加大预防原则在环境审判中的适用力度。由于环境损害结果往往具有难以逆转或者修复成本高、周期长的特点,应坚持预防为主的原则,更多地采取证据保全、行为保全以及先予执行等临时性救济措施,以及时固定证据,及时制止被告正在进行的环境侵害行为,防止或减少公民个人合法权益和公共环境权益受到损害。

  充分发挥损害赔偿制度的惩戒作用。在审理环境资源类案件时,应落实损害担责、全面赔偿原则,赔偿范围既包括公民个人的人身、财产和精神损失,预防和减少损害发生的费用,也包括恢复环境的费用,以及合理的律师费、调查取证费和鉴定费等诉讼费用。在污染者恶意排污并造成严重后果的情况下,还可探索适用惩罚性赔偿制度,以提高其违法成本。

  重视建立生态修复机制。环境纠纷往往同时涉及私益和公益,决定了环境资源审判除保障个人权利外,还要兼顾维护生态环境。因此凡有可能采取一定措施恢复原状的,应责令污染者或者由第三方机构代替进行恢复原状,而不能以恢复生态环境有违经济效率为由采取“一赔了之”的简单处理方式。

  (三)把握好立足审判职能和发挥司法能动作用的关系,坚持综合治理、公众参与的原则

  坚持综合治理原则。环境资源保护是一项系统工程,环境资源案件也往往关涉多方利益,需要人民法院与环保行政执法部门、公安机关、检察机关等部门加强协调配合,尤其在证据的采集与固定、案件的协调与和解,判决的监督与执行等方面着重做好环境司法与环境行政执法的衔接。对于环境审判执行过程中发现的问题,可及时向相关部门发出司法建议,共同促进环境治理。

  贯彻公众参与原则。环境资源审判的专业化与社会公众的民主参与并不矛盾,应通过多种渠道让公众有效参与环境资源审判。包括全面推行人民陪审员参与环境资源案件的审理,充分吸取民意,建立环境资源审判专家库,保障当事人申请专家出庭提出意见的权利,及时上网公开裁判文书,邀请相关人员旁听庭审,自觉接受社会公众监督。

  实现环境资源审判的专业化,应将推进环境公益诉讼作为突破口和着力点

  公益诉讼在环境资源审判中占据重要地位,妥善审理环境公益诉讼,既是环境资源审判机构最为重要的任务之一,也是衡量环境资源审判专业化是否成功的重要标志。

  (一)树立正确的观念,充分认识环境公益诉讼的重要作用

  公益诉讼在环境保护方面具有不可替代的特殊价值,除了能够有效维护环境公共利益、对环境私益诉讼具有很强的示范推动作用外,还具有独特的社会调节功能和政策形成功能,并能有效弥补环境执法的不足。环境公益诉讼为环保社会组织依法有序介入社会公共事务提供了制度通道,通过诉讼将群体性纠纷纳入司法渠道化解,有利于维护社会和谐稳定。因此应把大力推进环境公益诉讼作为实现环境资源审判专业化的突破口和着力点,树立为起诉主体提供更多便利,尽量畅通公益诉讼渠道的观念,并以此指导审判实践。

  (二)构建完善的制度,真正实现环境公益诉讼的特殊价值

  一是合理设定起诉主体。凡是法律规定的机关以及符合环境保护法第五十八条规定的环境保护类社会团体、民办非企业单位与公益性环保基金会提起公益诉讼的,人民法院均应依法受理,环保法规定之外的其他组织的主体资格,也不宜限制过死,可在实践中进一步探索。二是科学确定侵权责任构成条件。根据环境侵权的特殊性,吸收借鉴各国通用的“忍受限度论”等原则,合理确定侵权行为,利用优势证据理论和原则,科学确定损害事实与行为结果间的因果关系。三是创新公益诉讼责任形式。为贯彻公益诉讼预防环境污染,保护、恢复生态环境的理念,应积极探索“替代性修复”、“异地恢复”以及“补种复绿”等责任方式,积极创新环境公益诉讼赔偿金的分配方式,可建立独立于政府机关的环境公益诉讼基金,并完善配套制度以确保基金主要用于生态修复的目的。四是构建合理的诉讼成本负担机制。在环境公益诉讼中,对于原告向人民法院申请缓交、减交或者免交案件受理费、保全申请费以及申请执行费等请求,应当持较为宽松的态度,对于鉴定评估费等费用,还可以考虑从环境公益诉讼基金中支付。为降低环境案件中的鉴定费用,还可以探索不经过评估鉴定、直接采信专家证言定案的做法。

  实现环境资源审判的专业化,应进一步深化环境资源审判体制改革

  环境纠纷利益冲突的多元性、诉讼关系的复合性以及生态环境保护的整体性,对环境资源审判体制提出了新的要求。

  (一)推进环境资源专门审判机构的有序建立

  环境资源审判的专业化首先要求审判机构和审判人员的专业化。目前各地法院设立环境资源专门机构的积极性都比较高,但从实践情况看,现阶段各级法院受理环境案件的数量仍然偏少,案件类型也比较单一,已设立的一些环保法庭存在案源不足的问题。因此环境资源审判机构的建立应本着确有需要、因地制宜、分步推进的原则,需要考量的因素包括当地区域特色、生态环境状况以及经济发展需求等,其中一个直观的指标就是环境资源类案件的数量。设立专门机构,要有一定数量的案件,防止流于形式。当然,在这方面,也要有一定的前瞻性,实践中环境纠纷的数量增长较快,而且民诉法和环保法修订后确立了公益诉讼制度,也可能引起环境案件数量的增加,应当为此提前做好准备。

  (二)探索环境资源刑事、民事、行政案件归口审理

  鉴于单个环境事件可能包含民事、行政、刑事中的两类或两类以上法律关系,具有综合性和复合性的特征;而传统的三大诉讼分立的审判模式,有可能造成环境纠纷在民事、行政与刑事裁判中产生冲突或矛盾,从而出现司法标准不统一的结果。为此,有些法院探索实行了“二合一”或者“三合一”的模式,集中审理刑事、民事、行政等三类案件中全部或部分类型案件。实践证明,这种模式既可以统一环境资源案件审判的司法理念和裁判标准,提高案件质量,又能够发挥三大审判在环境法律保护上的整体合力,提高审理效率,还有利于加强专业化审判队伍的建设,优化审判资源。因此,各地法院可以结合本地实际情况,继续进行有益的探索,并及时总结经验。未实行环境资源案件归口审理的地方,则应注重加强刑事、民事、行政审判机构之间的业务协调与沟通,避免对同一环境侵害行为作出相互矛盾的认定。

  (三)探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件集中管辖制度

  生态环境具有整体性和区域性的内在特征,相应的也要求进行整体性保护。但是,目前无论是行政执法机关,还是司法机关,基本上都是以行政区划为界行使权力,难以解决行政区之间的污染转移问题与跨行政区域的环境保护问题。党的十八届三中全会决定明确提出探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,这与环境资源审判的特点正相契合。可以探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划的审判机构,实行对环境资源案件的集中管辖,逐步改变目前以行政区划分割自然形成的流域等生态系统的管辖模式,以解决生态环境的整体性与保护的分散性之间的矛盾,以及国家环境资源法制的统一性与执法的地方保护主义之间的矛盾。

  环境资源案件的特殊性决定了环境资源审判应该走专业化的道路。我们在这方面的研究和探索是初步的,今后需要在实践中进一步研究环境资源审判专业化的理论基础和实现路径,并继续探讨如何建立一套符合环境资源审判自身特点和规律的司法机制与诉讼程序,以达到充分保护个人权利与有效维护环境公共利益的双重目的。

  (作者为最高人民法院副院长)

  

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