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美国5G领域立法动向
2019年11月21日 10:39 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:杜维超 字号

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  5G通信技术是当前智能化时代的关键性技术,也是国际科技竞争的热点领域,美国是中国当前在5G技术领域的主要竞争对手之一。完善的法律体系是科技发展的制度保障,随着近几年5G技术逐步进入商用化部署阶段,美国在5G领域的立法进入高潮期,在联邦和州的层面上全面推进,这一动向值得关注,以为我国5G发展相关工作提供借鉴。

  美国全面立法推进5G建设

  第一,重视顶层协同。参议院和众议院分别通过法案,要求确立国家目标,采取各种手段支持5G部署。两院推进多个法案,推动建立5G发展的领导协调机构:建立国家电信和信息管理局,协调各机构制定5G战略;建立互联网连接和增长办公室,以研究简化行政程序,支持宽带互联网发展;建立联邦工作组和利益相关者指导委员会,协助物联网发展;建立智能城市机构间协会,协调智慧城市建设;要求联邦通信委员会(FCC)建立农村电信和宽带咨询委员会,促进农村5G部署。

  第二,提供资金支持。立法要求联邦资金应优先支持已开展无线小型基站设备革新州的无线宽带供应商;建立国家基础设施开发银行、美国绿色银行、美国建设信托基金等金融机构,为建设无线通信基础设施提供资金;针对智能城市、智能交通系统、农村无线宽带建设等领域分别出台法案,提供专项联邦补贴、贷款、贷款担保、税收优惠等多种财政支持;规定联邦土地上电信设施的租赁费用用于开发联邦土地及附近的其他电信站点。

  第三,加强频谱管理。通过法案要求FCC为5G提供额外频谱,促进宽带完整覆盖;确定从27500MHz到52600MHz为商业拍卖频谱,并确定71250MHz和84000MHz之间的频谱用于未经许可的用途;为农村提供额外的频谱宽带,使用部分频谱拍卖资金资助农村地区小型无线基站建设。

  第四,放宽法律管制。推进小型基站法案,以使公共路权(Rights of Way)中的小型基站免受全国范围内几乎所有地方行政法规的约束;修改1934年通信法,并规定FCC不得根据1969年国家环境政策法或美国法典环保相关条文对5G基站设备的安装设置审查条件;要求农业部和内政部免除其控制的高速公路上宽带设施的环保审查;对不到50英尺高的基站塔免除环保和历史保护的法律审查。

  第五,明确非歧视原则。要求市政当局向5G设施开放路权,允许5G小型基站连接到市政当局拥有或运营并位于公共路权内的无线支持结构(主要是电线杆);禁止对5G服务运营商设置超过其他通信服务提供商的审查标准,如不得提高行业标准或建筑规范,不得附带额外的许可、特许经营协议,不得设置额外的准备程序;禁止市政当局无偿使用小型通信设备及服务,除非其提供电线杆上的公共空间或偿付市场价格。

  第六,简化行政审批流程。FCC批准了5G小型基站部署的简化行政许可流程;宽带部署咨询委员会(BDAC)也正在推出示范性州法典,用于降低申请费用,简化路权获取和宽带部署流程;鼓励各州在行政审批中允许无线服务提供商为多个设施提交单一申请和许可,鼓励在单一程序中作出有关土地使用许可的决定;多个州立法机构颁布了小型基站法案,简化了行政审批程序。多数州开始实施“一次准备完毕”(One Touch Make Ready)政策,即要求电线杆的所有者允许单个施工人员对多条公用电线进行更改,并设置审核窗口期;众议院还通过法案,指示FCC为各州颁布“一次准备完毕”的示范性政策。

  第七,降低建设成本。各州立法降低5G行政许可的财务成本,如要求收取的路权使用费必须与路权管理的合理和直接成本相关;要求只有服务商不支付州市政电信税时,地方才可以征收路权使用费;禁止收取除申请费外的其他费用;要求地方行政当局对收费的成本合理性承担举证责任。各州还立法规定5G建设的行政审批时限,以降低时间成本,所有州颁布的小型基站法案都规定了行政审批的时间限制,一些州还附加了“视为授予”条款,即如果授权机构未在规定期限内批准或者拒绝申请,申请被视为已获批准。

  美国5G立法面临阻力

  由于美国独特的政法体制,前述5G领域的立法在推进过程中面临着很多阻力,延缓了立法进程,也削弱了立法效果。

  第一,立法机构的力量不足。首先,立法机构推进立法的力量不足:美国国会作为立法机关,只负责审议法案,并没有统一的立法规划和执行部门,大部分提案来自于政党、利益集团或执行机构,法案的通过需要一系列妥协和利益交换,以及大量的辩论和讨论,使得立法效率极其低下。一些5G领域的法案,在党派政治或利益集团的杯葛下迟迟无法通过甚至被否决。另外,美国的立法分支面对司法分支也力量不足,美国法院可以利用司法审查权阻挠法案的执行。例如俄亥俄州通过的5G小型基站部署法案受到广泛反对,后来在70多个城市的诉讼中被裁定为违宪而无法执行。

  第二,地方当局寻求保留监管权力而对抗立法。由于美国联邦和州之间的分权体制,地方有相当大的自治权力,联邦层面的法案经常无法强制执行。各种要求地方放松对5G监管的立法,实际上削弱了地方的监管权力,引发地方当局的对抗倾向。例如,虽然已出台的多项国家法案和FCC规则都要求放松对于5G部署的管制,但多个市政府所起草的小型基站部署法规实际上仍然坚持自身的监管权,而与这些法案规则相冲突;虽然国会通过法案要求在5G部署中放松历史文化等审查,但宾夕法尼亚州兰开斯特市还是通过一项法令,禁止在任何被认为具有历史价值的财产上部署无线传输设备;虽然国会通过法案,限制市政当局监管公共路权中基站设备位置的能力,但印第安纳州的多个城市和议会联合起来推翻了这一法案。

  第三,地方居民的邻避效应。虽然科学研究充分表明5G基站辐射对人体并无明显的健康伤害,甚至基站密度越大辐射越小,然而很多美国居民由于科学素养不足,仍然以担心辐射为由拒绝5G基站在社区附近部署。居民们组织起来反对5G部署,由于美国政客要讨好选民以获得选票,这种行动经常获得成功。例如马里兰州居民组建全州联盟反对州政府5G部署精简法案,经过对立法者的质询,该法案最终被废止;加利福尼亚州虽然早就通过了5G部署相关法案,但州长在居民团体的压力下,最终否决了该法案。居民还加入或成立各种反5G的环保组织,追踪各种5G部署法案和决策,通过向议员写信、组织抗议、参加听证会等各种方式,有组织地阻止5G部署,并经常获得成功。

  对我国5G发展的启示

  通过以上的梳理可以看出,美国立法者早已认识到5G技术的重要性,并已经积极展开立法实践,其中既有经验也有教训。基于此,可为我国5G发展提出以下建议。

  第一,要充分发挥我国制度优势,集中力量办大事。加强顶层设计,制定发展规划;国家积极提供制度、财力、技术上的全面支持;协调各方利益,提倡良性竞争,避免恶性竞争和无谓的内耗。第二,加强配套制度建设,提供良好的制度环境。立法放松各种管制,降低5G部署成本;简化各种行政审批程序,加快5G部署速度;加快频谱管理立法和制度建设,为5G的快速有序部署创造条件。第三,注重科普宣传,加强舆情监控。大力宣传5G的便利性和安全性,引导民众正确认知5G技术,打消民众疑虑;对涉及5G技术的各种社会舆论加强监控引导,对涉及5G的不实言论,要坚决及时辟谣,并依法追究法律责任,避免误导民众。

  (作者系南京师范大学中国法治现代化研究院研究员)

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姓名:杜维超 工作单位:

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