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欧盟与美国对非法移民的治理比较 ——兼论对我国的启示
2018年03月28日 14:17 来源:《华东政法大学学报》 作者:张 磊 字号

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  欧盟和美国是当代非法移民的主要目的地。鉴于巨大的压力,它们一贯重视非法移民的治理问题。通过对定义、甄别、堵截和遣返的比较可知,欧盟与美国既有不同点,也有相似点。不同点说明:欧盟出现危机既源于成员国权利与义务的不平衡,也因为非法移民无法得到原籍国或第三国的及时接收。不同点也在一定程度上反映出欧盟作为国际组织的固有缺陷和地理位置的先天劣势。两者的相似点对我国具有启发意义。一方面,我国应当进一步明确和完善非法移民的法律概念;另一方面,应当在完善遣返程序的同时,丰富庇护的形式。

  关 键 词:

  欧盟/美国/非法移民/难民/中国

  众所周知,人类的迁徙历史源远流长。不过,随着国籍制度在近代的确立,跨境迁徙活动开始受到国家更加严格的限制。这是因为国籍的功用之一在于国家负有收容国外本国人的义务,但没有准许外国人入境或者居留的义务。①于是,国际法演化出签证、移民等一系列法律制度。与此同时,非法移民问题也开始成为各国国内法和国际法共同治理的对象之一。冷战结束之后,随着地区局势的动荡和贫富差距的拉大,涌入美国和欧盟成员国的非法移民不断增加。在重压之下,美国和欧盟也在加强对非法移民的治理,包括定义、甄别、堵截与遣返。

  一、欧盟与美国对非法移民与难民的定义

  在今天,“难民”一词存在被滥用的嫌疑。难民作为法律概念在国际法上有严格的定义,但很多不符合难民定义的非法移民往往也被误称为所谓的“难民”。因此,有必要对两者进行准确的界定。

  (一)国际法对非法移民和难民的定义

  “有关非法移民概念的界定,全球范畴内并不存在一个普遍接受的定义。”②根据国际移民组织的观点,非法移民者是指未经授权而非法入境的个人或者由于签证过期而丧失在途经国家或目的地国家合法地位的个人,包括那些合法入境但在合法居留期届满之后仍然滞留或非法务工的个人。③

  在国际法上,1951年《关于难民地位的公约》及其1966年《关于难民地位的议定书》是难民定义的主要法律依据。根据这两份国际公约,个人要获得难民地位必须具备四项基本条件:第一,已经离开其原籍国;第二,具有正当理由担心遭受迫害;第三,这种担心必须基于以下五种原因之一,即种族、宗教、国籍、属于某社会团体或具有某种政治见解;第四,由于担心受迫害,不能或不愿接受该国保护或者返回该国。④1969年《非洲统一组织关于非洲难民问题特定方面的公约》和1984年《关于中美洲难民国际保护的卡塔赫纳宣言》试图放宽上述条件,但这两份国际文件的影响力均不大。此外,尽管联合国难民署的救援行动也试图帮助更多的人,但这同样没有使难民的定义发生根本性的改变。

  (二)欧盟对非法移民和难民的定义

  对于非法进入欧盟成员国的个人而言,如果无法获得难民地位,那么就往往会沦为非法移民。所谓非法移民,是指以违反欧盟及其成员国法律的方式进入、穿越或定居欧盟成员国的非欧盟成员国公民。⑤这包括以下情形:第一,通过陆地、天空或者海洋非法进入欧盟成员国领土的人;第二,利用虚假文件或犯罪网络进入欧盟成员国领土的人;第三,利用合法签证或免签政策进入欧盟成员国之后,逾期滞留或者擅自改变滞留目的的人;第四,庇护申请被拒绝之后仍然没有离开欧盟成员国领土的人。⑥

  1997年《阿姆斯特丹条约》将1951年《关于难民地位的公约》及其1967年《关于难民地位的议定书》中的难民定义作为欧盟成员国认定难民的最低标准。⑦从实践来看,欧盟成员国基本照此办理。例如根据德国《基本法》第16a条,能够获得避难权的难民必须是受政治迫害者。实施迫害的主体是国家或者等同于国家的主体,迫害行为包括严重损害基本人权的行为或行为整体等同于对基本人权的损害行为。出于贫困、自然灾害、失业、内战等原因申请避难的人不属于受政治迫害者。⑧不过,随着压力的增加,欧盟存在逐渐收缩上述定义的趋向。⑨

  (三)美国对非法移民和难民的定义

  在美国,难民的保护问题主要是放在移民法中进行规制的。基于这个原因,庇护难民的宪法依据与控制移民是一样的。

  美国法律对非法移民有明确的定义,即所谓“没有资格获得签证和没有资格入境的外国人”(aliens ineligible to receive visas and ineligible for admission)。根据美国1952年《移民与国籍法》(Immigration and Nationality Act),如果一个外国人存在以下原因之一,那么就会成为“没有资格获得签证和没有资格入境的外国人”:第一,与健康有关的原因;第二,犯罪和与之有关的原因;第三,安全和与之有关的原因;第四,需要依靠公共救济维持生活;第五,特定移民未满足就业许可和相关资格要求;第六,非法入境和违反移民法律;第七,没有可以证明移民或非移民身份的有效文件;第八,因逃避效忠美国的义务而永久失去公民资格;第九,之前被驱逐出境,未满五年又再次入境;第十,其他法定原因。⑩需要说明的是,该法案中的外国人,是指“不是美国公民(citizen)或国民(national)的任何人。”(11)因此,不具有公民地位的国民(noncitizen national)不属于上述外国人的范畴。(12)

  虽然美国从未批准过1951年《关于难民地位的公约》,但这一点在今天已经没有多大影响了,因为美国后来批准了1967年《关于难民地位的议定书》,从而间接地认可了前者。美国1980年的《难民法案》(The Refugee Act)使得根据1967年《关于难民地位的议定书》所负担的国际法义务融入到了美国国内法里面,尤其是将该议定书对难民做出的定义纳入到美国国内立法。对于难民的定义,美国国内立法采取与《难民地位公约》比较相近的措辞,即“那些因为种族、宗教、国籍、属于特定社会团体或者持有某种政治见解而遭到迫害或者有充分理由担心受到迫害的人,无论他们是否身在自己的国籍国或者永久居住国”。(13)

  值得注意的是,对于难民问题,美国国会在立法时一般会采用比较宽泛的措辞,从而将更多的裁量权交给相关的行政机关,并由它们进一步制定详细的政策。实际上,在签署1967年《关于难民地位的议定书》之前,美国就已经接纳了数以万计的难民,而这样做的法律依据除了一系列特别立法之外,主要是美国政府对国会立法的创造性解释。

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姓名:张 磊 工作单位:

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