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人大特定问题调查制度之改革
2015年07月09日 16:21 来源:《法学》(沪)2015年第20151期第44-51页 作者:温泽彬 字号

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  温泽彬,西南政法大学

  内容提要:

  充分发挥人大作为国家权力机关的作用是当前我国人大的改革目标,人大调查职权的有效实施是权力机关职能强化的重要突破口。当前我国人大特定问题调查制度实施不力的根源在于宪法将人大特定问题调查权定位为人大临时性、补充性的监督职能。调查制度立法配置的失当,限制了人大调查权行使之可能,使其制度功能无法体现。人大特定问题调查制度的改革与完善,须从理论上重新认识人大特定问题调查制度之价值;在现行临时性调查机制的基础上,建构临时性和经常性的“双轨制”人大特定问题调查制度。此外,还应降低人大特定问题调查机制启动条件来保障其顺利实施。

  关 键 词:

  民主监督/人大特定问题调查权/经常性调查权/调查启动程序

  标题注释:

  本文系国家社科基金项目“人大调查权实施机制研究”(2014BFX020)、重庆市社会科学规划基全责助项目(2012BS37)、西南政法大学重点项目(2011-XNZD09)的研究成果。

  1954年《宪法》规定了全国人大特定问题调查委员会这一重要的监督形式,但从近60年的制度实践来看,人大调查权的实施效果一直饱受质疑。这与中共十八大报告提出的“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用”的要求相差甚远,理论界很有必要全面审视现行人大特定问题调查制度。当前国内对该制度的研究集中于两方面:一是在学理上阐释论证我国人大特定问题调查委员会的制度原理及相关法规范,①二是从比较法视角介绍域外议会调查制度,以期为我国制度改进提供域外的制度经验。②但总体上看,上述研究并未切中我国人大特定问题调查制度之症结,尽管有学者意识到我国人大调查制度存在权力配置的缺陷,却未见更深入的探讨及合理化的改革建议。③本文基于我国人大特定问题调查制度的宪法及立法演进,归纳总结新中国60年人大调查制度实践,旨在论证现行宪法在人大特定问题调查制度临时性、补充性的功能定位,以及立法机关在调查程序方面设置的过高“门槛”对制度功能有效发挥的限制。人大特定问题调查制度的改革与完善应着眼于对人大调查制度宪法定位、启动程序的立法配置以及经常性调查权增设等根本性问题作全面反思与检讨,探寻符合我国国情且更切实有效的人大特定问题调查权运行机制。

  一、人大特定问题调查制度的法律现况

  新中国第一部宪法就规定了全国人大及其常委会的特定问题调查制度。1957年下半年以来,伴随宪法与法律的虚置化,人大职能遭到忽视,人大监督权随之受到削弱,乃至于1975年、1978年两部宪法均未再设置人大特定问题调查制度。党的十一届三中全会召开后,民主法制建设摆上议程,健全人民代表大会制度的方案得以再次被提出,1982年《宪法》中重新规定了全国人大特定问题调查制度。我国立法机关先后出台的全国人民代表大会组织法、地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法、预算法、监督法等多部法律,完善了全国人大及地方人大的特定问题调查制度。我国人大特定问题调查制度现况可分别从宪法及立法层面予以阐述。

  (一)宪法层面

  现行《宪法》第71条规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候,可以组织关于特定问题的调查委员会,并且根据调查委员会的报告,作出相应的决议。”1954《宪法》第35条规定:“全国人民代表大会认为必要的时候,在全国人民代表大会闭会期间全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候,可以组织特定问题调查的调查委员会。调查委员会进行调查的时候,一切有关的国家机关、人民团体和公民都有义务向它提供必要的材料。”应该说,从渊源上讲,前者基本是承袭了后者的做法。从立宪原旨及宪法规范分析,两部宪法始终将特定问题调查制度定性为人大“临时性”、“补充性”的监督职能。

  1.从立宪原旨看,全国人大特定问题调查委员会是临时性组织。“第35条规定的是全国人民代表大会为调查特定问题组织的委员会。这种委员会是临时性的组织,是全国人民代表大会为了监督其他国家机关的工作而组织的一种委员会。”④这种委员会和1954年《宪法》第34条规定的委员会常设机构性质不同,之所以需要组建这一临时性机构,目的就是在于“把第34条和第35条规定的两种委员会的区别表明出来了,并且把常务委员会也可以组织这种委员会的权限补充规定上去了”。⑤现行宪法显然并未改变立宪之初的制度定位。

  2.从宪法规范分析,“必要的时候”、“可以组织”等表述表明,调查权在全国人大整个监督职能体系中仅是一项“临时性”、“补充性”的职能,而非常态性监督职能。

  (二)立法层面

  1982年《宪法》再次确认全国人大特定问题调查制度后,该制度的相关规定才散见于相继出台的法律之中。人大特定问题调查制度立法内容主要为:

  1.进一步确立全国人大及地方人大特定问题调查职权。1982年《全国人民代表大会组织法》第38条规定:“全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会可以组织对于特定问题的调查委员会。调查委员会的组织和工作。由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会决定。”1986年修改的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中增加第26条:“县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会可以组织对于特定问题的调查委员会。”

  2.规定了全国人大及其常委会调查权行使的程序制度。1989年通过的全国人大议事规则对全国人大组织特定问题调查的人员组成、调查权力、调查报告的处理等作了较为详细的规定,在行使程序上也更有操作性。2006年制定的《监督法》,在吸收现行法律基础上,对全国人大及地方各级人大及其常委会特定问题调查权行使规定了回避等制度,进一步完善了特定问题调查的相关程序。

  3.规定了地方人大及其常委会行使调查权的程序制度。1992年《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第16条和第28条赋予了县级以上人大代表提议组织特定问题调查的权利,并可以加入特定问题调查委员会,成为组成人员;1995年全国人大常委会通过《地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法》第31条对特定问题调查启动程序作了规定,该条囊括县级以上地方各级人民代表大会组织特定问题的调查委员会的启动程序、成立程序、调查成员的组成要求、报告提交制度、报告决议制度以及报告备案制度等。

  不难看出,现有立法旨在进一步明确现行《宪法》第71条之内涵,围绕何为“认为必要”,从程序上界定“特定问题调查权行使条件”:(1)将启动程序条件分为提起成立主体的条件以及成立审议的条件。本文所指的特定问题调查委员会启动程序,包括调查委员会发起主体资格及成立调查委员会审议程序,即在实质性调查活动开展前的调查委员会的成立条件。(2)分别规定了全国人大、地方人大及其常委会调查制度的启动程序。(3)将调查权启动程序与调查报告提交程序、调查报告议决程序作了界分。此外,立法还进一步细化人大调查制度的其他程序机制,如特定问题调查组成人员要求、调查报告备案制度以及回避制度等等。

  二、人大特定问题调查制度实践运作状况不尽人意

  我国人大对特定问题调查的实践案例并不多见。迄今为止,全国人大及其常委会尚无正式运用调查权的事例。实践中曾有公民联名、个别全国人大常委会委员提请全国人大常委会启动特别调查程序的事例,但全国人大及其常委会并未真正启动特定问题调查程序。⑥地方人大启动特定问题调查权的事例也不常见,其中受到社会广泛关注的主要事例有:1998年6月16日,海南定安县人大常委会对县社会保障局挪用社会保险基金的情况进行调查;⑦2000年5月,安徽省合肥市人大常委会成立汪伦才案件特定问题调查委员会;⑧2003年3月,四川省成都市锦江区人大常委会成立了特定问题调查委员会:⑨2003年7月,辽宁省兴城市人大常委会对兴城市法院的错误执行裁定启动特定问题调查程序;⑩2005年7月,湖南省宜章县人大常委会对县城环城西路存在的问题启用特定问题调查程序开展调查;(11)2005年9月,湖南益阳人大常委会开展城市规划区闲地的调查案。(12)根据笔者收集的案例及相关资料分析,人大特定问题调查制度的实践状况表现为如下方面。

  1.人大启用调查职权次数少,调查监督功能并未受到应有的重视。根据安徽省人大常委会研究室公布的一份调查材料显示,组织特定问题调查委员会是人大所有监督方式中使用最少的一种。该省15个省辖市中只有1个市使用过特定问题调查监督方式,抽样的36个县级人大常委会也只使用过7次,有38%的人认为运用特定问题调查委员会进行监督难度较大。(13)结合上述调查事例分析,笔者认为,尽管一些地方人大有调查事例的发生,但总体而言,人大并未真正将其视为制度化的监督职能,实践运用的情形极少。

  2.人大对特定问题调查的启动难度大,尤其是按照法定条件启动调查的情形极少,已发生的案件多半是受人为因素影响而得以成功启动。根据现行法律,委员长会议、主任会议、1/5以上常委会委员可以向本级人民代表大会常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会;县级以上的地方各级人民代表大会1/10以上代表书面联名,可以向本级人民代表大会提议组织关于特定问题的调查员会。事实上,由人大代表或常委会委员联名发起启动调查机制的情形基本上未发生过,实践中更多是由人大主任作为“人大领导”拍板决策向常委会提出成立调查委员会,(14)或者人大主任通过人大常委会主任会议向本级人大常委会提出。无疑,调查委员会成立往往与个别领导密切关注有关。这种运行模式下的人大调查权实施的民主基础令人怀疑。

  3.人大特定问题调查实践无法满足社会现实需要。人大面对社会反映强烈的事件往往视而不见,而真正实施的调查案件多涉及普通的司法案件。自1954年以来,全国人大及其常委会在实践中从未组织过撤职调查、罢免调查与特定问题调查,(15)地方人大的实践也不理想,社会公众对这一现状颇有微词。以2013年发生的“上海法官嫖娼案”(16)为例,该案在社会中影响极大,但上海市人大常委会并未启动调查机制,严重损害人大监督权威。(1)任免法官系人大职权范围,由人大常委会启动调查机制并据此作出决定是其职责所在。上海市人大常委会仅是听取、审议上海市高级人民法院撤职议案,其权力行使的怠惰表现暴露无遗。(2)作为一件全国影响极大的事件,涉事当事人所在单位上海市高级人民法院在程序上理应回避,由人大开展调查更符合正当程序要求。(3)本案还涉及与其相关的上海建工需澄清的一系列问题,人大有义务深入调查并就相关的事宜向社会公众说明。(17)又如,在2013年湖南衡阳发生的人大代表贿选事件中,原选举单位的人大常委会和军人代表大会分别接受516名衡阳市人大代表的辞职;(18)也有学者建议接到辞职申请后应启动调查程序,以保障接受辞职的投票在掌握必要信息的前提下有效展开。(19)作为震惊全国的人大代表贿选案却未能启动人大特定问题调查程序令人匪夷所思。应该说,湖南省人大常委会理应对涉及本级人大代表的选举活动进行监督,由省级人大常委会组建临时调查委员会合情合理。

  值得注意的另一个问题是,人大其他重要的职权范围内的调查案例极为罕见,而在人大所实施的调查案件中,司法案件却占较大比重。地方人大积极参与司法案件的监督,专门成立调查委员会开展调查的做法是否构成越权,在学理研究及实践工作中也是素有争议的问题。

  三、职能定位和立法配置失当是制度运作不良的重要原因

  学界普遍认为,人大调查权功能没有有效发挥的根源在于调查制度缺乏法律程序规定,(20)调查机构职权模糊,程序机制缺乏及欠缺操作性。(21)通过本文对人大特定问题调查制度立法的归纳分析,应该说,这些观点是不能成立的。恰恰相反,现行立法不仅已将宪法限定于全国人大及其常委会行使的特定问题调查权拓展至地方人大及其常委会,而且对人大调查权启动程序、报告程序、议决程序及其他实施程序机制与权限作了明确规定。问题的关键是,新中国60年人大特定问题调查制度在立法推进的背景下为何仍未改变难以启动的困境?笔者认为,完全有必要对现行人大特定问题调查制度的宪法定位及现有的立法配置作出检讨。这两方面的问题具体体现在如下两方面。

  (一)临时性、补充性的职能定位使得人大特定问题调查制度功能无法得到充分发挥

  学理研究及实践部门一般将人大特定问题调查权限定为现行《宪法》第71条“特定问题调查委员会”这一临时性调查权,将特定问题调查权片面地定位为人大的临时性、补充性监督职能。这种定位给人大行使调查权带来了事实上的障碍。(1)作为一项临时性监督职能,它限定了该项权力只能由特定的机构来行使,从而否定了其他常设机构行使调查职能的可能性。(2)作为一项补充性职能,人大普遍不重视该项职能的运用实施。从人大监督工作效果看,忽视调查机制的功能,已成为人大监督制度之软肋。(3)作为一项临时性、补充性职能,人大特定问题调查权的行使尚需得到人大认可的“必要”条件,立法机关为此配置了复杂的启动程序,从而进一步降低调查权实施的可能。(4)临时性、补充性的监督职能定位,强化了社会公众在观念上对调查权的成见,从而影响该项制度正常实施。社会大众潜意识地将组建调查组织、启动调查理解为“出事”,谈调查色变。这种狭隘思维对制度运用影响深刻,因此人大在启动程序上慎之又慎,往往将必要的调查工作扼杀于摇篮之中。笔者认为,将特定问题调查权定位为人大临时性、补充性监督职能是对人大制度“简单化、概念化的理解”(22),限制了人大调查职能。因此,有必要改革现行人大特定问题调查制度,拓展人大特定问题调查权的内涵与外延,充分发挥该制度功能。

  1.将人大特定问题调查权限定为《宪法》第71条规定的临时性调查权,这种观点是不能成立的。我国人大监督权内涵包括“各级人民代表大会及其常委会为全面保证国家法律的实施和维护人民的根本利益,防止行政、司法机关滥用权力,通过法定的方式和程序,对由它产生的国家机关实施的检查、调查、督促、纠正和处理的强制性权力”。(23)可以认为,宪法层面的人大特定问题调查权应从以下三个层面来理解:(1)作为临时性机构行使的调查权,即现行《宪法》第71条所规定的调查权;(2)人大履行监督职能时行使的调查权,包括人大进行执法检查、询问和质询等监督过程中运用调查手段来获取监督权行使所需信息等内容;(3)由人大内部机构根据监督职能需要开展经常性调查工作。第一层面的调查权是临时性的,后两个层面的调查权均属于常态性的调查权。

  2.临时性、补充性的调查职能无法满足我国人大监督职能的需要。1982年实施的现行宪法,是基于计划经济的价值、观念和体制不容丝毫怀疑的社会经济背景下产生的,人大制度观念一直留下计划经济的烙印。(24)计划经济残留下的旧观念影响了我国人大监督职能的定位,以行政主导的社会资源分配模式对人大监督功能的要求不高。改革开放以来,市场经济的快速发展给社会带来新的变化,从而给人大监督职能提出了新的要求。尤其是人大对政府领域的监督,已由传统的行政执法监督向公共决策制度监督转变。特别是在当前一些地方政府公共政策的制定造成大量社会资源浪费,已对社会全面发展构成严峻威胁的背景下,加强对公共政策的监督考验着人大的监督能力。(25)为应对新形势下人大监督职能的转变,我们迫切需要人大主动地掌握政府信息进而开展专门性调查活动。

  从国外议会制度发展趋势看,调查权作为监督政府的重要手段得到多数国家的重视及广泛使用。为应对议会权力日趋衰弱,行政权力日益强大之格局,在宪法体制中适当给议会松绑,强化议会监督职能效果成为共识。调查权成为议会监督由消极审查适度向积极审查转变的重要手段,从而在宪法体制中与行政权达成新的平衡制约关系。调查权作为议会监督权力的工具性价值逐渐显现,诚如有学者指出:“议会行使调查权,成为议会制度赋予代议政府之方法论中最重要的技术之一,正因为调查权之存在,才使得议会制度成为可能。”(26)一些西方国家还通过宪法修改来拓展议会调查权范围。如法国于2008年修改宪法时,增设“议会对公共政策监督与评估时,有权自主决定成立调查委员会。调查委员会在开展工作时可以得到审计法院的支持与协助”的条款。(27)各国议会为实现对政府的有效监督,愈发注重调查权的制度工具性价值,并设置相应的经常性调查职权,甚至成立专门的调查机构来行使该项权力。这对于我国改进人大特定问题调查制度应有启示意义。

  3.从制度功能角度看,临时性、补充性的制度定位无法充分发挥该制度的工具性功能。相对而言,经常性调查手段能够充分发挥制度功能。经常性调查权有助于解决当前人大监督过程中的信息缺失的瓶颈,是改善我国人大监督不力的突破口。我国宪法及监督法规定的人大及其常委会的监督方式多以人大被动地听取政府提供的报告或者其他书面材料为前提,人大并不主动地掌握受监督对象的材料或信息。如前述“上海法官嫖娼案”、“湖南衡阳人大贿选案”,人大始终不介入事件的调查过程,调查制度的工具性功能未得到充分发挥,其监督效果难以令公众满意。

  (二)人大特定问题调查制度的立法配置存在明显失当

  现行人大特定问题调查制度的立法配置,主要是围绕调查启动程序制度来展开。笔者认为,立法配置存在明显失当,有必要反思与改进。

  1.立法在调查机制程序设置上,对启动程序设置了过高的门槛。如前所述,我国立法区分了调查权启动程序与调查报告提交程序、调查报告议决程序,其中启动程序包括调查委员会发起主体资格审查及成立调查委员会审议程序。这些程序如层层叠叠的屏障大大限制了调查权启动及实施的可能性。尤其在启动程序的条件上设置了较高的要求,不论其是否有违宪之嫌,立法配置是否妥当就值得反思。

  2.立法配置未能兼顾好人大制度的民主价值与调查制度的功能价值。议会调查权制度配置应遵循民主制衡、法治原则、分权原则、人权原则以及比例原则等基本宪政原理,(28)其中调查权配置的民主原则应是首要原则,这是民意机关行使监督权力的前提。这就要求调查职权在整个运作过程,包括调查请求的提起、调查机构的成立、调查启动、调查运作程序、调查结果决议等等,均应遵循议会的民主议决规则,避免调查权被少数人或少数党派控制以蚀损议会民主基础。基于此,各国一般会在具体的议会议事规则中将具体的民主程序条件予以明确。

  从我国启动程序分类看,调查权力在启动后到调查报告的形成的整个过程中,并不必然产生民主判断效力。调查形成的调查报告仍需全体会议议决才具有民主政治效力,降低调查权启动的程序民主条件,并不会侵蚀民意机关的民主基础。因此,调查机制的启动程序不应设置过高条件,而应在人大制度民主价值与调查制度的功能价值之间作出合理的平衡。事实上,调查制度的民主原则与工具性价值两者完全可以并行不悖。然而,我国立法机关在制度配置上一味强调民主价值而忽略其制度工具性价值,立法配置存在明显失当。值得一提的是,不少国家甚至还专门成立了议会的调查权机构,将调查权职能发挥得淋漓尽致却并不为其设置过高的民主程序门槛。如1967年英国议会立法设立了议会查弊官,用于专门负责调查政府的弊政;瑞典议会则根据《政府组织法》设立了议会监察专员制度。这些制度是由议会内部设立的专职的案件调查机构来运作,相关机构具体职权由立法确立。

  四、改革人大特定问题调查制度的基本思路

  基于前述分析,重新构建更加切实可行的人大调查制度应重点处理好两方面问题:一是应在现有临时性特定问题调查制度基础上,增设经常性特定问题调查制度,形成“双轨制”人大特定问题调查机制;二是应修法重新配置调查权的启动程序条件。在此前提下,立法还应进一步细化调查权的具体实施机制方面的规定。

  (一)增设经常性调查权,构建“双轨制”调查制度

  综观国外议会调查权立法模式,可以分为经常性调查权及临时性调查权两种机制。所谓经常性调查权机制,是指由议会的常设组织在职权范围内行使调查权,无需另行成立“临时性调查委员会”行使调查权,通过议会内设机构对行政管理活动的监督来实现监督政府之目的。比如,意大利联邦议院专门委员会在各自职权范围内向政府职能管理部门提出法案时,可以行使“调查委员会”之权限,包括传唤证人、收集证据。(29)美国众议院专门委员会内设小组委员会也可行使类似调查权,如《美国众议院议事规则》第67条规定:“委员会或小组委员会经授权发出传票,该委员会或小组委员会才可根据有关规定,就其所执行的一项调查或一系列调查或活动发出传票。”(30)所谓临时性调查权机制,是指需由议会成立临时性调查委员会并根据议会授权对特定事件开展调查的调查机制。如,德国联邦议院应1/4议员的请求,可以成立调查委员会;(31)日本参议院可议决成立调查会。(32)俄罗斯联邦会议两院为了完成某一具体立法任务和其他任务,或者为了调查某一问题,成立本院的临时委员会。一般认为,我国特定问题调查委员会即属于临时性调查权机制。

  经常性调查权由议会内设的常设组织在职权范围内行使调查权,往往由专门委员会在各自职权范围内开展调查;而临时性调查权则需专门议决成立“特定问题调查委员会”,一般是针对特定问题事项。相对而言,经常性调查权机制的启动门槛低、程序更简易,更利于议会监督政府。不论是经常性调查权,还是临时性调查权,均为人大针对特定问题而非抽象问题进行调查的权力,因而两者均可归属于本文所称的人大特定问题调查制度的范畴。我国人大特定问题调查制度的改革,宜保留现有的临时性调查权,这既是对宪法的尊重,同时也有利于民意代表启动调查权。基于我国人大制度的现实状况,我国人大特定问题调查制度宜采取“双轨制”模式。从理论上讲,我国人大增设经常性调查制度可供选择的制度模式有三类:一是,赋予现行专门委员会经常性调查权;二是,设立专门的人大调查专员;三是,由人大或人大常委会来任命独立检察官协助人大行使调查职能。(33)结合我国人大制度实际情况,笔者认为,更切实可行的“双轨制”调查权制度方案是:(1)改进现行临时性调查机制程序配置,保持现有的临时性特定问题调查委员会调查机制。(2)增设经常性调查机制。经常性调查机制在立法模式上宜采用上述第一种模式,即赋予人大专门委员会行使经常性调查权,更契合我国人大制度的机构设置。

  (二)修法重新配置人大特定问题调查权的启动程序

  基于民主性价值及工具性价值双重考虑,立法机关在调查权制度设置时应平衡好两者关系,有必要降低调查启动程序的条件,重新配置人大特定问题调查启动程序。其理由是:(1)从宪法规范分析,现行《宪法》第71条规定的临时调查委员会成立条件为“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要时”的模糊性表述,全国人大议事规则未对“必要”作进一步规定。然而,监督法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法均将临时调查委员会成立条件设定为“全体会议或常委会决定”。这是对宪法文本的僵化理解,大大限制了人大调查权行使的可能性。(2)立法将成立临时调查委员会启动条件细分,且在各个程序中设定了严格的民主要求,给人大调查委员会成立设置了多重门槛。(3)与人大其他监督方式比较而言,如人大议案提起,质询、询问的提出程序,调查权的启动程序最为严格。(4)参照域外议会制度经验,我国人大特定问题调查权启动的民主条件过于严格,客观上影响了其工具性功能的发挥。

  如何界定现行《宪法》第71条“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要时”的“必要”的涵义,即明确实质上的调查权的启动程序,最为妥行的做法是由全国人大常委会作专门解释。从学理分析,为兼顾人大调查权民主性价值与工具性价值,保障人大调查权更为顺利启动。宜对“认为必要”作宽松解释,内容上应包括全国人大或全国人大常委会通过立法来规范调查权实质标准或程序性标准。在实质性标准方面,行使调查职能的人大可通过立法或出台相关规定。明示启动程序的实质标准,可行的做法是列举特定问题的具体范围。在程序性标准方面,不应将人大及其常委会“认为必要”等同为必经全体会议议决程序方可成立调查委员会;尤其是,对提起启动程序的代表或委员的人数等条件不宜设太高。

  在改进现行人大特定问题调查权基础之上形成的“双轨制”调查制度启动程序上会存在以下几种形态:(1)由适当的民主程序按特事特议方式成立调查委员会,主要是指临时性特定问题调查委员会。(2)立法设定必要的实质性条件,在具备实质条件时即可启动调查权。我国部分地方人大已采行这一做法,即通过地方性法规列举“特定问题”的具体情形。(34)(3)专门委员会启动经常性调查权,可由专门委员会议决通过或由本级人大会议决定,立法还可授权专门委员会行使某方面的调查职权。

  (三)细化人大特定问题调查权运作机制的立法建议

  调查权的立法配置不应只关注程序机制,也应对调查权实质性权力内容作更详尽界定。这对进一步完善相关立法甚至将来制定专门的人大调查法具有重要意义。

  参照国外制度经验及我国现行人大特定问题调查制度的内容,立法应参酌增设下述内容,以保障职权行使有法可依:(1)明确调查对象范围。凡是与调查事件有关的组织、个人,均有可能成为调查对象,这些对象包括官员、社会组织及相关公民等。(2)规范调查方式。常见的调查方式包括召开听证会,收集证人证言及相关证据材料,听取相关人士意见等。(3)明确调查手段。立法宜明确调查机构的调查手段,如收集证据方式,传唤相关人员的条件,要求相关人员出席听证会等实体性及程序性要求。(4)明确具体操作方案。现行《监督法》第41条已规定了调查委员会成员应由主任委员、副主任委员和委员组成,以及明确聘请有关专家参加调查工作的条件,但是调查组开展调查的时限、方式以及听证、报告形成等相关程序性制度亟待立法规范。(5)完善人大特定问题调查权与其他监督方式的协调机制。人大行使经常性调查权时,根据调查报告所掌握的事实,应注意调整与质询、询问及罢免等相关监督手段的衔接。在我国现行制度下,还应完善人大调查与纪检部门及司法机关调查的协调机制。(6)界定好调查权力边界。作为一种国家权力,调查权也可能会对公民权利或自由构成威胁,因此界定好调查权力边界,既是保障调查权有效实施的基本前提,也可避免权力滥用。

  注释:

  ①参见卓越:《人大调查权论析》,《人大研究》1995年第6期;郑园:《浅析我国人民代表大会调查权》,《求实》2003年第11期;朱福惠:《全国人大调查权研究》,《现代法学》2007年第5期;李飞主编:《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法释义》,法律出版社2008年版;等等。

  ②参见徐红:《西方的调查听证制度及其在我国的运用》,《同济大学学报(社会科学版)》2002年第1期;朱孔武:《香港立法会调查权的法理探析》,《政治与法律》2009年第8期;胡锦光、温泽彬:《议会调查权及其限定》,《河南政法管理干部学院学报》2011年第5·6期(合刊)。

  ③如周伟教授提出人大专门性委员会行使调查权的制度构想,袁兵喜教授指出,“特定问题的调查不能满足全国人大监督职能的全部需要。全国人大的监督权是全国人大所具有的一项经常性职权,而特定问题的调查委员会具有临时性”。参见周伟:《人大专门委员会监督权探索》,《当代法学》2000年第2期;袁兵喜、李秋高:《全国人大调查权能研究》,《政治与法律》2010年第6期。

  ④《关于中华人民共和国宪法草案的报告》(1954年9月15日,刘少奇在中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议上的报告),http://www.gov.on/test/2008-03/06/content_910667.htm,2015年1月2日访问。

  ⑤同上注。

  ⑥例如:2003年5月23日,贺卫方等5位学者以中国公民的名义,联合上书全国人大常委会,就孙志刚案及收容遣送办法实施状况提请启动特别调查程序。参见《五位专家就孙志刚案提请人大启动特别调查程序》,《中国青年报》2003年5月28日。2011年“7·23”动车追尾事故发生后,全国人大常委范徐丽泰曾要求全国人大常委会成立特别调查委员会调查温州动车事故。参见《范徐丽泰:已要求全国人大常委会调查温州动车事故》,http://news.ifeng.com/mainland/special/wzdongchetuogui/content_3/detail_2011_08/01/8097333_0.shtml,2015年1月2日访问。

  ⑦海南省人大常委会:《深入开展对养老保险基金的特定调查 努力增强对社会保险基金的监督效果》,http://hnpc.hainan.net/yuekan_read.asp? id=29156,2015年1月2日访问。

  ⑧参见周扬海、李玮:《汪伦才案件:社会影响广泛 各方整改认真》,《江淮法治》2001年第7期。

  ⑨参见闵捷等:《成都市锦江区人大常委会组建特定问题调查委员会》,《中国青年报》2004年8月9日。

  ⑩参见程刚:《法院执行案件损害国家粮库利益 兴城人大启动特定问题调查程序》,《中国青年报》2004年1月21日。

  (11)参见肖晓东、曾伟鸿:《湖南省宜章人大启动特定问题调查程序》,http://pingjiang.gov.cn/PjRd/ShowArticle.asp? ArticleID=2836,2015年1月2日访问。

  (12)参见田必耀:《震动益阳的“特别调查”》,《浙江人大》2006年第2期。

  (13)参见安徽省人大常委会研究室:《地方人大监督究竟如何》,《人民日报》2000年8月30日。

  (14)同前注(12),田必耀文。

  (15)参见李云霖:《人大调查权须厘清的三个误识》,《南京社会科学》2013年第11期。

  (16)上海市14届人大常委会听取了上海市高级人民法院代理院长崔亚东所作的关于提请审议撤销陈雪明等职务的议案报告之后,经无记名投票表决,上海市人大常委会作出相应撤职决定。参见《上海法官涉嫌嫖娼案3人被撤职1人被免职》,《京华时报》2013年8月9日。

  (17)参见吴敏:《上海建工卷入法官嫖娼事件 过亿招待费再遭质疑》,《新京报》2013年8月12日。

  (18)参见蒙志军:《我省严肃查处衡阳破坏选举案》,《湖南日报》2013年12月29日。

  (19)参见郑磊:《危机中的自新契机——从衡阳贿选事件的三层处理方案谈起》,《法学》2014年第7期。

  (20)例如刘政、程湘清认为,全国人大常委会组织特定问题调查委员会的程序尚无明确的法律规定,故全国人大及其常委会尚未运用过这一监督方式。参见刘政、程湘清:《人大监督探索》,中国民主法制出版社2002年版,第37页。

  (21)同前注①,朱福惠文;同前注③,袁兵喜、李秋高文。

  (22)童之伟:《顺应时势变迁更新人大制度理念》,《法学》2009年第12期。

  (23)蔡定剑:《中国人民代表大会制度》,法律出版社2003年版,第364页。

  (24)同前注(22),童之伟文。

  (25)我国地方政府在公共政策领域的失误日益受到媒体关注。如云南省河口县有一个名为“中国——东盟河口国际旅游文化景观长廊”(以下简称“文化长廊”)的项目于2011年2月完工,被当地誉为“边境明珠”,总投资颇为2.7亿元。但2014年5月23日,该项目却开始动工拆迁,拆迁补偿费用保守估计要3亿元左右,高于它的建设费用。参见《领导一拍大脑袋?2.7亿建成3亿拆》,《郑州晚报》2014年6月20日。

  (26)参见陈淞山:《国会制度解读》,月旦出版公司1994年版,第204页。

  (27)Une Ve République plus démocratique,rapport du Comité Balladur,http://www.comite-constitutionne.lfr/accueil/index.Php,2015年1月2日访问。

  (28)同前注②,胡锦光、温泽彬文。

  (29)参见《意大利参议院议事规则》,1971年2月17日公布,1978年3月31日修改。载《英法美德意日六国议会议事规则》,尹中卿等译,中国民主法制出版社2005年版,第78~86页。

  (30)《美国众议院议事规则》,1993年3月第106届国会众议院修改;同上注,第90页。

  (31)甘超英:《德国议会》,华夏出版社2002年版,第229页。

  (32)《日本参议院议事规则》,1947年6月2日公布,1991年8月5日修改;同前注(29),第93~105页。

  (33)同前注③,袁兵喜、李秋高文。

  (34)如《安徽省各级人民代表大会常务委员会监督条例》第47条规定:“本条例所称特定问题主要包括:(一)本行政区域内发生的违反宪法、法律、法规和上级或者本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定的重大事件;(二)本行政区域内有重大影响的冤案、假案、错案,以及公民和法人的重大控告、申诉案件。”http://www.ahrd.gov.cn/npcweb/web/info_view.jsp? stvid=1371808052625954,2015年1月2日访问。

    

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