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中国行政诉讼第一案始末
2018年10月29日 00:00 来源:人民法院报 作者:孟焕良 字号
关键词:包郑;案件;浙江高院;行政诉讼;庭审

内容摘要:1988年发生在温州苍南的“民告官”案件,揭开了行政审判的序幕。上图为浙江高院二审开庭审理该案的场景(当时案件由民庭审理)。“民告官”案件如今很常见,可在30多年前,这还是个新鲜事儿。1985年,浙江省苍南县农民包郑照在河滩上抛石填河造房,县政府认为老包家的房子对抗洪防汛造成了干扰,在多次劝说、下达强制拆除决定无果后

关键词:包郑;案件;浙江高院;行政诉讼;庭审

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  1988年发生在温州苍南的“民告官”案件,揭开了行政审判的序幕。上图为浙江高院二审开庭审理该案的场景(当时案件由民庭审理)。下图为庭审后原告(右二)的儿子接受记者采访。

  一审庭审结束后,时任苍南县县长黄德余与原告包郑照握手。

  包郑照坐在原告席上。

  “民告官”案件如今很常见,可在30多年前,这还是个新鲜事儿。

  1985年,浙江省苍南县农民包郑照在河滩上抛石填河造房,县政府认为老包家的房子对抗洪防汛造成了干扰,在多次劝说、下达强制拆除决定无果后,于1987年7月4日,将包家已竣工落成的楼房炸去一部分。被强拆了房子而自感走投无路的包郑照,一纸诉状将县政府告上了法庭。包郑照为立案奔波了一年多后,案件受到浙江省高级人民法院的关注,指定温州市中级人民法院受理该案。这起“民告官”案件最终以这种特殊的方式进入司法程序,按照民事程序审理。

  这不是中国第一起行政案件,但因为其重要意义,被称为中国行政诉讼第一案。它唤起了公民依法维权意识的觉醒和政府对依法行政的反思,推动了中国的行政诉讼立法。

  ■诉讼:旁听证炒到100元一张

  故事发生在1985年8月,苍南县农民包郑照在舥艚镇东面的河滩上抛石填河,形成三间屋基,向舥艚镇城建办申请建房,建房审批表中有当地生产大队“同意建房,请主管部门审批”的意见和印章,没有镇城建办和镇政府的审批意见和印章。经舥艚镇个别领导违规口头同意,包家动工建房,盖起三间三层楼房,并办理了房屋产权登记手续。

  后县政府根据相关法规认为,包家的房屋盖在了河堤范围内,对抗洪防汛造成了干扰,要求包家自行拆除,包家没有理会。

  1987年7月,县政府以未经合法审批、占用水道为由,组织人员将向河道延伸出来的部分房屋强行拆除。

  包郑照拿起了炸药包,要与拆迁的人“同归于尽”,几个儿子劝阻了他,一家人决定拿起法律的武器进行维权。于是,包郑照一家以县政府侵犯其合法财产权益为由,将县政府告上法庭,要求赔偿各类损失总计1.3万余元。

  依照1982年颁布的民事诉讼法(试行)规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。”虽然行政案件受理范围很窄,且立的是民事案号,采用民事诉讼程序审理,但标志着行政诉讼制度在新中国的初步建立。

  收到案件后,苍南县人民法院感到颇为棘手。据包郑照次子包松村多年后回忆,当时法院院长说了一句比较实在的话:“我县法院怎么受理你这个告县政府的案子呢?要么你到上面法院去诉讼?”

  正是在这样的背景下,一年多后,案件受到浙江高院的关注,浙江高院指定温州中院受理此案,当年的“民告官”第一案,最终以这种特殊的方式进入司法程序,按照民事程序审理。

  包郑照,一位普普通通的农民。黄德余,时任苍南县县长。当一纸诉状到了温州中院,舥艚小镇变得热闹起来,黄德余收到了开庭传票,作为被告的县政府陷入焦灼之中。

  “我该不该出庭?苍南县四套班子成员集中开了三次专题会议,大部分领导说:‘你不能出庭,舆论已经沸沸扬扬,你有一两句话讲不好,让人抓住你的漏洞,甚至予以扩大,对政府形象影响不好。’”黄德余回忆说。

  原温州中院民事审判庭法官叶右荣回忆说:“他们说不来,我们就做说服工作。这么大的事,领导不出庭怎么办呢?肯定还得让他们来!”

  黄德余最终还是决定亲自出庭,就这样成为全国行政首长出庭应诉第一人。“我虽然不知道什么是行政诉讼,但我想这是老百姓通过司法途径监督政府,而共产党领导下的政府要接受群众监督。”

  焦虑的还有温州中院:此案史无前例,全国媒体聚焦,如何审理?

  由于要求旁听庭审的人数众多,庭审地点不得不从有450个座位的苍南法院移到了有1000多个座位的苍南县电影院。即使这样,仍然难以满足需求。人们像过节一样涌向这里。法院印发了1000张旁听证,但依然是一证难求,精明的温州人甚至做起了生意,当时旁听证炒到了100元一张。

  ■开庭:“我们相信法律”VS“法庭是秉公执法的”

  在中国几千年的历史上,农民和县长第一次平等地对簿公堂。

  1988年8月25日,苍南县电影院,本来挂电影荧幕的地方挂起了巨大的国徽,舞台上三足鼎立式地摆放了三排桌椅。

  不懂普通话的包郑照,带着儿女、妻子等8人坐到了原告席上。包郑照时年61岁,头发灰白,他捧着一个水烟壶坐在法庭上,目光忿然,缄默不语,神色严峻。

  1000余名群众及《人民日报》、新华社、中央人民广播电台等26家新闻单位的近50名记者齐聚在电影院内旁听。

  虽然“县长当被告”是前所未有的奇闻,黄德余本人倒是十分坦然。当天,他赶到庭审现场门口时,因没有旁听证被不认识的门卫挡住了,知情的记者说:“他是县长!”黄德余却说:“我是被告!被告!”

  包郑照听不懂普通话,庭审中,由其次子包松村代为发言称,原告是经镇城建办批准建楼的,强拆侵犯了其合法财产权。

  而黄德余则反驳道,原告的楼房建在了河道、堤塘上,实属违章建筑。而且在开建后,县水利局马上制止,要彻底清除,但原告突击强建,而使违章建筑变成事实。

  法庭上,包郑照的律师出示了71份证据,发表了3万余字的代理词;黄德余的律师也发表了16页的代理词,庭审从早晨一直持续到晚上10时。

  《温州日报》记者沈绍真回忆称,庭审时,旁听席上坐着不少原告方的亲戚,当律师发表一些有利于原告的观点时,他们中的一些人就会鼓掌助威。

  庭审结束时,黄德余走到了包家人面前,包郑照显然一点思想准备也没有,先是愣了一下,然后才赶忙拘谨地伸出左手。当两只手握在一起时,黄德余说:“无论官司胜败,你们一家作为苍南县的公民,政府今后仍要为你们服务……”

  一位参加旁听的记者,紧紧跟在后面,用镜头留下了这历史性的一幕。

  曾有《浙江日报》记者采访包松村,问他为何有勇气和县政府打官司,包松村说:“我们相信法律。”

  再问黄德余为何敢于应诉,黄德余答:法庭是“秉公执法”的,对方不服政府处理,那就按法律办。

  1988年8月28日,温州中院作出一审判决,认定原告包郑照等人的房子属违章建筑,影响引洪排洪,危害闸坝安全,苍南县政府强行拆除合法,依法作出驳回原告诉讼请求的判决。

  ■印记:中国法制史上的一个标本

  一审败诉后,包家人不服,上诉到浙江高院。时任最高人民法院院长任建新看到《中国青年报》的报道后,将该报道电传给浙江高院时任院长袁芳烈,批示要求浙江高院依法秉公办理。

  浙江高院组成精干力量,于1988年11月18日在温州市公开开庭审理了该案,并经审判委员会讨论后于1988年12月26日作出二审判决。判决认为:国务院和浙江省政府三令五申,严禁毁堤填河设障;包郑照等无视政令,其毁堤填河建房行为,严重违反了国务院关于保护水利工程设施、严禁毁堤填河设障的有关规定和水利部颁布的《水利水电工程管理条例》、浙江省政府颁布的《浙江省水利工程管理暂行规定》的有关条款,致使河道行洪蓄洪能力减弱,危害海堤安全。舥艚镇“个别领导违规的口头同意”,本属无效。苍南县政府在多次教育并责令其限期自行清障无效后,为保护水利工程和人民生命财产的安全,予以强行清障是合法的。据此判决驳回上诉,维持原判。

  该案不是中国第一起行政案件,却因为其重要意义被称为中国行政诉讼第一案。虽然原告败诉了,但它唤起了公民权利意识的觉醒和政府对依法行政的反思,推动了中国的行政诉讼立法,在中国法制史上,留下印记,成为那个时代背景下的一个标本。

  媒体评论说,这虽是人民法院一小步,却是中国法治的一大步。

  2008年1月24日,经过翻修早已旧貌换新颜并更名为“苍南影城”的电影院里,以这起“民告官”案为原型拍摄的电影《告状》首映。近一个半小时的电影,在“谨以此片献给《中华人民共和国行政诉讼法》颁布二十周年”的字幕中落下帷幕。

  ■变迁:浙江法院行政审判工作步入发展快车道

  包家代理律师楼献回忆说,那还是一个很多民众分不清“被告”与“被告人”的年代,“农民告县长”在一些官员看来是刁民难为政府。当时立案以后,有许多媒体给包家扣上了清障“钉子户”的帽子,无理却告状。可见在当年“破冰”之难。

  楼献赞叹法制之变迁,感叹如今再代理行政诉讼案件,已经感受不到任何压力,民众与政府对簿公堂,只是依法解决问题的有效途径而已。

  至于代理行政诉讼第一案的心得,楼献在笔记本上工工整整地写着:如果当时就有行政诉讼法的话,结果会输吗?历史不会重演,但有一点欣慰,中国民众的法律意识从此觉醒了,民诉不了官的情况一去不复返了……

  1988年10月,浙江高院和6个中院以及18个基层法院建立行政审判庭,受理审理行政案件。

  1989年4月4日,第七届全国人民代表大会第二次会议通过行政诉讼法,1990年10月1日施行,行政诉讼制度正式建立。该法明确,公民、法人或其他组织作为当事人,和行政机关作为当事人,“在行政诉讼中的法律地位平等”。

  江平(时任中国政法大学副校长)当时担任行政立法研究组组长,罗豪才(时任北大副校长)和应松年(时任中国政法大学中国法制研究所所长)担任副组长。据江平回忆,行政诉讼法草案向社会公布,广泛征求意见,共收到中央各部门、各地方和法院、检察院的意见130多份,公民直接寄送法制工作委员会的意见300多份。除此之外,还四次召开各部门参加的座谈会征求意见,并召开80多人参加的专门会议,对草案逐条讨论修改。当时的草案讨论意见很明显地分成了两派:一派是主张通过,一派是反对通过。反对通过的基本上都是政府官员,认为“民告官”后果“很严重”,但是学者、老百姓等都主张通过。

  1990年2月19日,浙江省委副书记、省长沈祖伦在第二十二次全省法院工作会议上强调:行政诉讼法的实施是法制建设上的大事。行政干部要加强法制观念,依法行政,支持法院执行行政诉讼法。

  随着1990年行政诉讼法及最高人民法院1991年相关贯彻意见的相继施行,浙江法院行政审判工作步入发展快车道。一审行政诉讼新收案件量从1990年的1035件上升到2017年的13110件;新收二审行政诉讼案件从1990年的302件上升到2017年的6019件。经过20多年的逐步完善,行政诉讼在解决行政争议,推进依法行政,保护公民、法人和其他组织的合法权益等方面,发挥了重要作用。浙江的行政诉讼制度建设成绩斐然,其中发送行政审判“白皮书”、异地管辖制度改革、行政机关负责人出庭应诉、败诉责任追究、行政诉讼简易程序试点、非诉行政案件“裁执分离”等一系列工作更是走在了全国前列,有力地促进了法治浙江建设。

  官司结束后的第三年,包松村的儿子出生,他给儿子取名包诉讼,来纪念当年的这场官司。

  2002年,包郑照老人去世,临终前,他嘱咐子孙的最后一句话是:“当年我这桩官司尽管输了,但能在社会上产生这么大的影响,还与县长成了朋友,我今生无憾。今后你们一定要更好地学法、守法。”

  (本版图片均为资料图片)

作者简介

姓名:孟焕良 工作单位:人民法院报

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