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吴建雄:司法人员职务犯罪双重管辖的科学要义和制度初衷
2021年01月15日 11:09 来源:《中国法学》2020年第6期 作者:吴建雄 字号
2021年01月15日 11:09
来源:《中国法学》2020年第6期 作者:吴建雄

内容摘要:要实现双重管辖的制度初衷,就应从理论逻辑、多元功能入手,正确把握双重管辖制度的科学要义

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  【原文标题】司法人员职务犯罪双重管辖制度的多维思考

  【作者】吴建雄,湘潭大学教授博士生导师、中国廉政法制研究会反腐败司法研究中心主任、湖南省法学会法治反腐研究会会长。

    【项目】本文系2020年度国家社科基金重点项目“坚持和完善党和国家监督体系研究”(项目批准号:20AZD106)的阶段性成果。

  【内容提要】修改后的《刑事诉讼法》在《监察法》规定公职人员职务犯罪由监察委员会调查管辖的前提下,赋予检察机关对司法工作人员相关职务犯罪立案侦查的管辖权。这一双重管辖的制度设计,蕴含着监察体制改革和司法体制改革过程中“补短板、强弱项”的价值取向,同时也引发了如何认识和解决监察机关与检察机关职能管辖中的竞合问题。要实现双重管辖的制度初衷,就应从理论逻辑、多元功能入手,正确把握双重管辖制度的科学要义,确立检察优先管辖原则,解决管辖中影响效能发挥的若干问题, 实现侦查权运行的理念重塑、策略改进和机制重构。

  【关键词】司法人员 职务犯罪 双重管辖 检察优先

 

  最高人民检察院《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》,对司法人员职务犯罪案件范围做了进一步明确。列举了14个可以由检察院立案侦查的具体罪名。通过与监察机关罪名管辖的对比发现,尚存在亟需厘清和解决的问题。一是罪名和对象上存在交叉重叠。监察委员会管辖的6大类88个罪名和人民检察院管辖的14个罪名出现竞合,如非法拘禁罪、非法搜查罪、滥用职权罪和玩忽职守罪等检察管辖不具有排他性。二是检察机关对司法人员管辖存在不确定性。《刑事诉讼法》对人民检察院管辖的措辞为“可以由人民检察院立案侦查”,“可以”不具有强制性和必要性,而“应当”通常具有“务必、必须”的强制性色彩。这是否意味着,保留给检察院的自侦案件在实践中可以由其管辖,也可以不由其管辖。三是案件线索的移送和受理呈现操作上的困境。从“对诉讼活动实行法律监督中发现的”字面意义上看,检察院只有在侦查监督、审查逮捕、审查起诉、刑事执行检察等诉讼活动的法律监督中主动发现了案件线索,才能立案侦查。在《监察法》关于“公安、检察、法院、审计等机关在工作中发现的职务违法犯罪问题线索应当向监察委员会移送”的规定下,检察院在接待群众信访工作、从举报信息中被动获悉的司法人员利用职权实施的犯罪线索,是直接立案侦查还是移送监察委员会等等。正是这些职能管辖中客观存在的诸多问题,导致在司法人员职务犯罪查处的问题上,呈现出监察管辖基本缺失,检察管辖动力不足的窘境。显然,以补强司法人员职务犯罪查处“短板”为初衷的制度设计,在规范的健全、机能的完善和效能的转化上均有较大的空间。而要实现制度初衷,就要从理论逻辑、价值功能、法理依据入手,正确把握司法人员职务犯罪管辖制度的科学要义,解决职能管辖中影响效能发挥的若干问题,实现执法理念的重塑、执法策略的改进和运行机制的重构。

  一、理论逻辑:司法人员职务犯罪双重管辖的权力属性与特征

  司法人员职务犯罪双重管辖制度在保持监察机关对司法人员职务犯罪拥有必然管辖权的同时,赋予了检察机关在司法领域对部分职务犯罪的侦查权。由此,检察机关对司法工作人员利用职权实施的非法拘禁等14种侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪可以自行侦查。这就意味着在检察机关职务犯罪侦查权整体转隶并被监察调查权所吸收后,诉讼领域司法人员职务犯罪作为特别事项允许检察机关自行侦查。

  国家监察体制改革形成了一个新的、更全面的权力监督制约格局。在这个格局中,国家监察权作为反腐败执法监督的政治权力,检察权作为维护法律统一实施的司法监督权力,都是不可或缺的国家监督权力,它们分别从不同的角度和层面,以不同的方式实现对公权力的制约,共同推进国家治理体系和治理能力的现代化。但是在具体权能配置上,根据经济性和便利性原则,法律对监察调查职能中对诉讼活动中职务犯罪调查权作出例外性规定,明确可以由具有诉讼法律监督职能的检察机关侦查。检察机关因此享有了诉讼活动中查处司法腐败的权力,这项权力具有以下三个基本特征。

  (一)权源的政治性

  司法人员职务犯罪的侦查管辖与监察调查管辖的权能相同,具有权源的政治性。监察调查权是监察机关基本职权,是查处公职人员职务违法犯罪的法定权能。司法人员职务犯罪侦查作为诉讼活动中的法定职权,无疑是查处公职人员职务违法和职务犯罪权能的组成部分。从这个意义上说,司法人员职务犯罪侦查权是监察调查权的一种让渡和分享。监察职务犯罪调查权与检察司法人员职务犯罪侦查权都是查处腐败违法犯罪的执法权力。只不过监察调查的范围涵盖整个公权领域,而检察侦查的范围仅限于司法诉讼领域,且监察机关对诉讼活动中司法人员职务犯罪仍然享有调查权。这正是司法人员职务犯罪双重管辖制度的特质所在。

  司法人员侦查与监察调查的同质性是指查处对象同为职务犯罪。职务违法犯罪的查处与普通违法犯罪查处有着不同的本质特征。从被查对象行为的社会危害性看,普通违法犯罪侵害的客体是各种“权利”和社会管理秩序;职务违法犯罪损害的是职务的廉洁性和民众对“公共权力”的信任,它侵害的客体是国家机关的管理职能,也就是社会管理机器本身。从这个意义上说,“前者污染的是水流,后者污染的是水源”。从普通违法犯罪查处和职务违法犯罪查处的价值目标来说,普通违法犯罪侦查追求的直接价值是惩治犯罪,根本价值是保障人权;职务违法犯罪调查追求建设廉洁政治的价值,查证、惩治职务违法犯罪是手段,反腐倡廉是核心,维护人民主权是根本。从普通违法犯罪查处和职务违法犯罪查处的范畴来说,前者解决社会领域的争端与冲突,旨在维护社会经济秩序的和谐稳定;而后者解决公共权力领域的权力滥用、以权谋私等问题,旨在确保“国家公共权力的廉洁性、公正性和人民性”。因此,应当认清普通违法犯罪查处和职务违法犯罪查处是发生在两个不同场域的执法活动,检察机关诉讼活动中职务犯罪侦查权与监察调查权一样,是政治性极强的反腐败执法权。

  (二)法定的监督性

  司法人员职务犯罪的双重管辖分别归属检察与监察职能,具有法定的监督性。虽然司法人员职务犯罪侦查与监察机关职务犯罪调查权的性质相同,但就权力归属来说,两者分属不同的法定职能。监察机关对所有公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,其履行司法人员职务犯罪调查无疑是监察职能的组成部分。检察机关依法行使对司法人员职务犯罪的侦查权,当然也是检察职能的组成部分。

  众所周知,调查与侦查是两个本质相同的不同概念,都是发现、揭露和查证事物真相的职能活动。侦查是调查的一个种类,调查比侦查内容更丰富、更广泛。调查包括一般性调查、强制性调查和技术性调查,侦查就是一种带强制性和技术性的调查活动。这种调查归什么机关使用,就是这个机关的履职手段。如政府机关的调查就是行政权的组成部分,受相关行政法规的规制;党的纪律调查就是纪检权的组成部分,受党内法规规制;监察委员会的职务犯罪调查,是监察权的组成部分,受《监察法》的规制。同理,检察机关的侦查,是检察权的组成部分,遵照《刑事诉讼法》的规范运行。修改后的《人民检察院组织法》将检察侦查权明确为人民检察院行使的八项职权中的一种。

  监察机关职务违法和职务犯罪调查权,整体统一于监察机关反腐败职能之中,是监督公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政的法定手段和刚性支撑。司法人员职务犯罪侦查作为检察权的组成部分,其释放的反腐执法功能,也是诉讼法律监督的刚性支撑和监督保障。诉讼活动中的职务犯罪侦查,其权能依归表现为两种情形:一是被查对象只构成违法(违纪),只需由纪检监察机关给予党政纪处分;二是被查对象涉嫌职务犯罪,需要移送追究刑事责任。在实现监察与司法衔接的过程中,有一种观点认为,检察机关诉讼活动中职务犯罪侦查的对象,仅限于涉嫌构成犯罪的司法人员,涉嫌的司法违法人员不在此列,否则将突破法律授权。笔者认为,这种将检察侦查视野限制于已然司法人员职务犯罪的观点是脱离实际的。实践中职务违纪违规和职务违法犯罪不可能截然分开,而是有机统一于某个具体案件之中。因此,检察职务犯罪侦查并不是孤立的犯罪调查活动,而是一种发现、揭露、证实诉讼活动中违法犯罪行为,促进司法人员忠于职守、秉公执法,维护司法公正的特殊诉讼监督活动。

  (三)运行的特殊性

  司法人员职务犯罪双重管辖兼顾人权保障和权利克减原则,具有运行的特殊性。监察机关依照监察法的管辖规定,行使对所有公职人员职务违法和职务犯罪的调查权,在整个调查过程和调查措施的使用中,兼顾人权保障和权利克减原则,未对律师介入作出允许性规定。那么,检察机关行使司法人员职务犯罪侦查权,是否应贯彻《监察法》的法律意旨,笔者对此持肯定态度。作为惩治司法腐败、维护司法公正的法定职权,司法人员职务犯罪侦查具有与监察调查相同的职权性质,在运行中不仅要遵循刑事诉讼法的基本规则,而且要吸收监察法的基本精神,在执法理念上兼顾人权保障和权利克减原则。所谓权利克减,是指为了实现更重要或更紧急的目标,而不得以限制或约束相对人之应有权利。比如,《监察法》在调查程序设计上,没有规定被调查人在适用留置措施后律师可以介入。那么,司法人员相关职务犯罪侦查活动也存在律师能否介入、如何介入的问题。在“律师帮助权”的问题上,也应秉持权利克减理念。虽然《刑事诉讼法》第34条规定:“犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起,有权委托辩护人。”但是从职务犯罪案件的特殊性、司法人员反侦查能力的对抗性出发,参照《监察法》的相关精神,应通过立法或者最高人民检察院就诉讼活动中职务犯罪侦查阶段律师介入问题作出规定,一般情况下律师会见犯罪嫌疑人应当经过办案机关同意。这种“律师帮助权”的克减,是职务违法犯罪侦查区别于普通刑事犯罪侦查的主要特征。

  职务犯罪案件中嫌疑人权利克减的特殊性,实际存在于大多数国家和地区。为了实现廉洁政治这一重要目标,在调查活动中采取了限制或约束被调查人部分权利的做法。如英国涉及首相布朗等数百名英国议员的百年以来最腐败“报销门”案件,印度涉及信息技术与通信部长拉贾等人的电信腐败案,美国涉及陆军工程兵团技术顾问兼合同项目经理克里·坎等16名官员的历史上最大合同腐败案,越南涉及海运局局长杨志勇的国家航运公司贪腐案,韩国涉及前首尔市议员李玧泳等百余人的核电腐败窝案,意大利涉及前任议员、世博会筹备工作管理人员等7 人的米兰世博会工程招标贿赂案等。这些著名职务犯罪案件的调查取证均采取跟踪监视、密搜密取、电子监听、邮件扣押、耳目卧底等特殊调查手段,拘押调查过程中避免律师介入,通过对嫌疑人隐私权、辩护权等个人权利的克减,保证调查机构能真实快速、灵活可靠地收集证据,挖出腐败案件。查办职务犯罪嫌疑人的这种权利克减,蕴含着权利让渡的内在逻辑。公职人员从执掌公权力的那一天起,就具有支配他人的强制性力量,是公民中的特殊群体。这种支配他人的强制性决定了公职人员从宣誓就职的第一天起,就必须让渡部分一般公民享有的个人权利,这种“以公职人员的身份作为行使公权力国家机关的一份子,必须放弃自己的特殊利益而完全服从公共意志”的情形,也正是社会契约精神的具体体现,是“制约权力”的需要。特别是诉讼领域司法人员职务犯罪,往往与侵犯人权密切相关,对这类职务犯罪司法人员的权利克减,使因犯罪导致的冤假错案尽快得到纠正,恰恰是保障人权的必然要求。

作者简介

姓名:吴建雄 工作单位:

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