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中国新《食品安全法》中的自我规制
2016年03月15日 14:45 来源:《中共浙江省委党校学报》2016年第1期 作者:王旭 字号

内容摘要:

关键词:自我规制;标准;质量控制体系;合同治理

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  【摘要】食品安全法领域的自我规制手段具有弥补政府监管专业性不足和效率低下的重大作用。同时在类型上也发展出以标准与认证、流程监管、与第三方签订合同为代表的形态。中国新修订的《食品安全法》明确了自我规制的基本思路并确立了三种具体类型,有着中国食品安全治理的鲜明特征。食品安全治理中的自我规制也会面临民主正当性不足和政府不作为的潜在风险,需要我们在实施《食品安全法》的时候予以有效应对。

  【关键词】自我规制;标准;质量控制体系;合同治理

  一、自我规制(self-regulation)与食品安全治理

  (一)规制国家与自我规制

  为了有效克服市场、社会失灵,现代政府广泛运用各种强有力的干预、监管手段,乃至英、美等国都进入了所谓的“规制国家”[1]。基于国家公共财政负担的压力、对政府职能性质的再认识、风险社会规制专业性的加强,以及公共行政民主化的浪潮,规制国家也开始转型,并逐渐形成了建立在法治基础上的现代规制国家主要模型,在这个宏观背景下,规制逐渐发展为一种混合工具体系[2],其中在食品安全领域广泛使用,并与公权部门监管构成了两大基本部分的,就是食品企业(包括食品行业组织与协会)使用的自我规制(self-regulation)手段。[3]

  所谓自我规制,可以从不同角度来理解其本质,例如从国家与私人部门之间的关系看“私人主体通过设定标准独立运转于政府的监管之外”;[4]从私人部门与其成员或自身关系看,也就是“私人主体通过一定的手段控制其自身或它的成员”;[5]从规制的手段看,也指“私人部门之间通过合作共同制定行业准则以统一服从”[6]。大体而言,自我规制有如下特征:

  第一,它是通过企业或行业组织自行设定标准或工作流程、程序(包括惩罚机制)来进行自我约束与监督,而非直接受到政府某种命令的干预。

  第二,这种标准或工作流程的内容虽然由私人部门自我设定,但其设立依据往往来自法律的要求,且其执行必须接受政府的严密监管,政府成为一种托底的力量。[7]

  第三,从具体类型来看,自我规制包括企业对自身的监管,也包括企业与第三方通过合同而产生的监管,还包括行业协会与社会组织的共同监管准则这样三个层次,它们的共同特点都是私法意义上的主体承担起公共监管的职能,因此也可以将自我规制从法学的角度理解为是一种“通过私法手段的治理”。

  自我规制的正当性除了节省政府开支,还有一个重要的因素就是提高规制的专业性水平。[8]工业文明、信息文明时代的风险社会到来,有一个显著的特点就是风险本身正是工业文明的技术和观念革新的产物,甚至是为了规制风险而产生的新风险(例如为减少病虫害使用农药而造成的食品源头污染)[9],因此对风险的规制和预防必然要建立在不同专业技术和专业知识的运用之上,依靠政府的理性和能力远远无法应对这种复杂、多元的技术要求。

  (二)食品安全治理的规制转型

  食品安全领域20世纪以来是大规模通过自我规制实现绩效的领域。之所以要大量依靠食品企业自身的力量,运用私法的手段来保障食品安全,除去前述两个基本理由之外,各国的经验也都还有一些共性:

  第一,食品安全监管机构与职能的普遍分散。[10]食品领域由于环节多样,从初级农产品、水产品到加工食品,食材构成复杂,尤其添加剂的广泛使用,使得技术风险更加突出;还有就是诸多国家在政治上奉行的权力分立与制衡原则,使得往往将一个完整的食品监管切割到不同的部门。权力的碎片化必然导致监管效率的降低,因此将大量的政府监管职能被赋予企业和食品行业,政府在一定程度上整体退出直接监管,也就成为重要考虑。

  第二,食品安全监管专业知识的复杂性与来源综合性,使得对食品风险的规制也必须采取一种多中心治理的思路。在食品安全领域,由于链条过长,环境与食品的相互开放性,使得政府对于风险点和风险规模的判断必须具备多种专业知识,而相比其他监管领域,政府的能力更显不足。[11]

  从类型上来看,食品安全治理中的自我规制经过欧美国家20世纪中叶以来的广泛采用,已经形成一些比较具有典范意义的手段:

  第一、标准与认证

  在食品治理领域,依靠企业和行业建立食品生产、加工、仓储、销售的一系列质量标准是最基本的自我规制手段。除去国家标准和地方标准(联邦制国家是地方自治主体的标准),法律允许企业和行业协会制定自身的食品安全标准,但这种标准有几个明显特点:(1)带有公法性质,而非完全自治与自律的范畴,很多国家的法律明确要求自我建立的标准必须高于国家和其他公权力部门的标准,要履行备案和理由说明的义务[12];(2)很多国家规定,标准的执行和监管需要有公权力部门的介入,其是否得到执行要受到国家的最终监督。(3)标准的效力更多不被认为是一种法律效力,而是借助市场的选择由消费者最终认可。[13]而认证则是由传统奠定于政府特许的监管权转化为行业的一种普遍认可,对于达到一定标准的食品企业可以获得食品行业协会或统一组织的认证,通过这种认证来为其赢得企业美誉度。在很多国家,认证并非一劳永逸,而是通过一种动态的“积分”来评价不同时期的食品质量,从而通过行业内部手段来调控。

  第二、流程监管

  流程监管是食品领域自我规制最为核心与重要的手段。建立标准和认证都是一种后果导向的,缺乏对于食品从农田到生产、加工、运输、销售的全过程自我约束。因此相当多国家都建立起企业在整个食品流程自我监管的手段。这里最为典型的就是欧盟制定的《食品卫生通则》对HACCP 制度的说明。所谓HACCP,也就是“The Hazard Analysis and Critical Control Points system”,“危害分析与关键点控制体系”,它被认为是一种企业鉴别、评价和控制对食品安全至关重要的危害的一种体系[14]。在这种体系里,企业被要求要识别、分解食品生产、加工、销售、储运每一个过程可能发生风险的环节,并采取适当的控制措施防止危害的发生。通过对全过程每一步进行监视和控制,从而降低危害发生的概率[15]。

  第三、与第三方签订合同

  与第三方签订合同是食品企业与其它社会主体约定彼此的权利义务通过合同来自我约束的重要手段。一般而言在食品供应的不同环节,例如加工商与零售商,仓储保管商与销售者之间,通过合同关系建立责任可追溯体系与召回制度,最大程度控制食品风险。

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