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重要条款单独表决的法理与实施
2015年11月17日 17:07 来源:《法学》 2015年07期 作者:刘风景 字号

内容摘要:

关键词:重要条款,单独表决,问题思维,民主立法,科学立法

作者简介:

  【摘要】新修改的《立法法》第41条第2款、第3款就全国人民代表大会常务委员会立法程序中的重要条款单独表决问题作出专门规定,其中的“条款”、“重要”、“意见分歧较大”、“个别”、“单独”、“可以”等几个关键词是理解该项制度的切入点。重要条款单独表决制度是以问题思维为理论根基而设置的,它有助于推进科学立法、民主立法。全国人大常委会应根据《立法法》的原则和规则,在立法实践中进一步完善内部的工作制度机制,使这项制度真正发挥实效。

  【关键词】 重要条款,单独表决,问题思维,民主立法,科学立法

  党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)立足中国社会主义法治建设实际,直面我国法治建设的突出问题,明确了全面推进依法治国的指导思想、总体目标、基本原则,提出了关于依法治国的一系列新观点、新举措。《决定》明确提出:“完善法律草案表决程序,对重要条款可以单独表决。”2015年3月15日,第十二届全国人民代表大会第三次会议对《立法法》作了多处修改,其中第41条就全国人民代表大会常务委员会立法程序中的重要条款单独表决问题作出专门规定。重要条款单独表决制度的设置,对于完善立法表决程序,提高立法质量和立法效率,推进科学立法、民主立法都具有重要的意义。迄今为止,学术界对重要条款单独表决问题的研究还相当薄弱,既有的研究成果大多是浅层次的工作经验总结,缺乏理论的深度。从全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的高度,对重要条款单独表决制度的法理基础、价值目标、操作方案等问题进行深入研究,具有不可忽视的理论意义和实践价值。

  一、重要条款单独表决的初步理解

  关于全国人民代表大会常务委员会立法程序中的重要条款单独表决问题,主要规定于《立法法》第41条新增加的第2款、第3款。第2款规定:“法律草案表决稿交付常务委员会会议表决前,委员长会议根据常务委员会会议审议的情况,可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常务委员会会议单独表决。”第3款规定:“单独表决的条款经常务委员会会议表决后,委员长会议根据单独表决的情况,可以决定将法律草案表决稿交付表决,也可以决定暂不付表决,交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。”这两款规定的文字不多,但包含的内容非常丰富,其中的“条款”、“重要”、“意见分歧较大”、“个别”、“单独”、“可以”等几个关键词,是理解该项制度适宜的切入点。

  第一,“条款”,即为单独表决对象的外在形式。单独表决程序所指向的对象是法案中的重要“条款”,因而,对“条款”的理解与界定,关系到表决对象范围之广狭、文本规模之大小。通常,法律文本分为编、章、节、条、款、项、目等不同层级的结构单位。“条”或“款”,分别指称法律文本中内容含量较少、层级较低的结构单位。“条”与“款”结合而成的“条款”一词,则不限于“条”与“款”,它主要是指“条”,还包括条以下的款、项、目等内容具体的法律规定。至于文本规模较大的编、章、节等结构单位,它们调整的社会关系领域较宽、包括的权利义务内容较多,不属于“条款”的范畴,不宜作为单独表决的对象。

  第二,“重要”,可理解为需要单独表决的条款为整个法案之关键、枢要,并非可有可无、无关痛痒之“鸡肋”。“重要”包括内容与形式两个方面:在内容上,是指对该部法律所调整的社会关系会产生很大影响,对权利义务安排意义重大的法律规定;在形式上,意味着它是对一部法律文件的整体构成不可缺少的条款,即立法文本的构成要素。对整个法律草案而言,如果缺少它即不完整,会严重影响到其他条款的理解与适用。表决对象的重要性程度,决定着表决规则的不同。特定条款因其内容或形式比较“重要”,因而就需要采用较严格的表决规则,即单独表决。

  第三,“意见分歧较大”,意味着常委会组成人员对于重要条款存在着激烈的观点交锋。传统法学将法律看作主权者的意志,立法机关无论是一个人还是多人,都被虚构为单一主体。“法哲学可能愿意把立法机关当成一个黑匣子,并不打开给政治学家看。换句话说,代表立法机关的黑匣子在逻辑上是以渊源的身份标示法律渊源的单一性,至少在典型意义上,好像它具有作为法律文本的单一作者的特点。”[1]法律一旦通过,统一的、无分歧的主权者意志便告形成。实际上,人大常委会是集体行使职权,常委会组成人员通过会议来表决法案。在由众人组成的立法机关内,针对某一部法案甚至一个条款,存在意见分歧是正常现象。“意见分歧较大”可从两个方面理解:一方面,在法案审议阶段,针对某一法律条款,存在着两种或两种以上意见之间的激烈对立,不是一般意义上的意见不一致。而且,经过反复的对话沟通,对立的双方也互不让步,难以妥协;另一方面,不论哪一种不同意见,都有人数不菲的常委会组成人员予以支持,任何一方都不占压倒的多数或者处于明显的劣势。

  第四,“个别”,意指在整个法律草案中,需要单独表决的条款数量很少,所占比例极低。一般地,这类条款在整个法案中应该是一个或几个。如果超过十个或者几十个,就不能称为“个别”,这表明该法案进入表决程序的条件尚不成熟,还需继续审议。当然,这并非绝对的,应看到不同性质的法律,对“个别”的理解是有差异的。(1)“个别”的数量,与法律位阶关系密切。一般地,法律调整的事项越重要,规范它的法律文件的位阶也就应该越高。“我国宪法以国家根本法的形式,确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果,反映了我国各族人民的共同意志和根本利益,成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高表现。”[2]除宪法外,刑法、民法、国家机构等基本法律当中许多条款都是非常重要的,成为“意见分歧较大的重要条款”的概率很高。(2)对“个别”的掌握,与法律草案的条文数量也是正向关联的。通常而言,篇幅大、条款多的法律文件,“个别”的数量就会明显增多。例如,我国计划编纂的民法典,预计条文总数将超过千条,可以想见它需要单独表决的重要条款的数量,肯定会比只有百十条左右的法律文件多得多。

  第五,“单独”表决,系相对于整体表决、逐步表决的第三种法案表决方式。通常而言,法案表决分为整体表决与逐步表决两种方式。整体表决,指表决者对整个法案表示赞同、反对或弃权态度的表决方式;逐步表决,是由表决者对法案先进行逐条、逐节或逐章表决,最后再就整个法案进行表决的方式。世界上大多数国家都以整体表决为常规、以逐步表决作补充,只有少数国家将逐步表决作为表决法案的普遍方式。例如,《比利时王国宪法》第76条规定:“法律案非经议院逐条表决,不得通过之。”《意大利共和国宪法》第72条规定:“法律案提出于国会一院时,依其议事规则,首应由委员会审查,次由议院逐条审查,最后以投票决定之,整体表决和逐步表决在价值取向上各有侧重:前者侧重于立法的效率、统一,后者侧重于立法的民主、实效。重要条款单独表决,即对草案表决稿中的重要条款先行表决,再就整个草案进行表决,它是整体表决和逐步表决之外的第三种法案表决方式。

  第六,“可以”,是指重要条款单独表决并非立法的必经程序。对重要条款是否进行单独表决,由委员长会议根据常务委员会会议审议的情况而决定。关于《立法法》修改,李建国副委员长在说明时指出:“这一次修改立法法是部分修改,不是全面修改,对可改可不改的暂不改;对认识比较一致、条件成熟的,予以补充完善;对认识尚不统一的,继续深入研究;对属于工作机制和法律实施层面的问题,通过加强和改进相关工作予以解决。”[3]据此推论,《立法法》关于重要条款单独表决的规定,不属于“可改可不改”,而是“认识比较一致、条件成熟的”规定;不属于“认识尚不统一的”,而是“认识比较一致、条件成熟的”规定;不属于“工作机制和法律实施层面的问题”,而是必须设置的立法制度。所以,重要条款单独表决虽非强行性规定,但具有推荐、鼓励施行的意蕴。在我国,中央和地方的立法已有重要条款单独表决的尝试。在中央立法层面,1980年第五届全国人大第三次会议表决《婚姻法(草案)》时,曾就法定年龄进行过单独表决;1989年第七届全国人大常委会第十一次会议表决《城市居民委员会组织法(草案)》时,曾就居民委员会是否可以搞生产问题进行单独表决。近年来,有的地方人大对法律案中的重要条款单独表决也进行了一些探索试验。《安徽省人民代表大会及其常委会立法条例》第37条规定:“在地方性法规案提交常务委员会全体会议表决前,对其中争议较大的重要条款,经主任会议决定,可以先对该条款单独表决,再对法规案进行表决。”《甘肃省人大常委会地方性法规质量标准及其保障措施》第38条规定:建立常委会会议重要条款单独表决制度。“涉及全省经济、政治、社会发展和人民群众切身利益的问题,对特定组织和个人的权利和义务或者对公共利益有重大影响的条款,应当重点审议,有不同意见应当单独表决。”在立法实践中,这些就个别条文进行单独表决的尝试取得了很好的效果,对提高立法质量颇有助益。此次《立法法》的修改,就是在认真总结经验的基础上,以基本法律的方式,确立以整体表决为常规形式、以重点条款单独表决为补充形式的法案表决制度。目前,《立法法》只规定全国人大常委会的立法适用重要条款单独表决制度,但也不禁止国务院及其政府部门、地方人大、地方政府等其他机关的相应立法采取该制度。

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