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特别行政区授权性地方自治性质及机理
2015年11月17日 16:42 来源:《暨南学报》2015年第6期 作者:杜承铭 字号

内容摘要:

关键词:特别行政区;授权;自治

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  摘要:  从国家权力的来源、地方是否分享有制宪修宪的动议与批准权、基本法与宪法关系以及基本法的性质、中央政府与特别行政区之间划分管理事权的方式等方面看特别行政区自治的性质是单一制授权性地方自治。从香港基本法的规定和运行实践来看,国家权力事务的范围有纯主权的事务、可授权地方行使的自治事务和可委托地方管理的事务。地方自治包括可授权地方行使的自治事务和可委托地方管理的事务。特别行政区实际享有的权力包括授权的地方自治事务和授权的非自治事务(包括可委托地方管理的事务)两个层次,通过三种类型的授权来实现。地方自治事务范围的自治权国家通过一般性授权形式授予地方自治主体,这种自治权通过宪法第31条和基本法第2条规定的对特别行政区的设立及其自治权力的设定来实现。非地方性事务的自治权可以通过基本法和其他法律授权来实现。这种自治权主要是拥有这种权力的机构(广义的中央政府)通过《基本法》中规定的具体授权和其他法律文件的授权两种形式授权给其他机构(地方自治机构)来行使。

  关键词:  特别行政区;授权;自治

  正确认识我国特别行政区自治是单一制国家结构形式下的授权性自治性质对于我们理解和建立香港、澳门特别行政区自治的授权机理具有基础性意义。而作为单一制下的授权性自治的特别行政区自治通过什么样的方式和机制来实现这些授权,拥有主权的中央以何种授权的方式来实现这种授权性地方自治,在授予权力之后建立起怎样的授权自治与主权之间的协调机制,这些问题是我们研究中央和特别行政区关系的重要内容。遗憾的是这一问题在学术理论界并没有引起足够的重视。

  一、特别行政区的授权性地方自治性质

  我国宪法确立的单一制国家结构形式在香港澳门回归祖国建立起香港、澳门二个享有高度自治权的特别行政区后获得了新的内容,极大地丰富和深化了我国的单一制国家结构形式的内容,也的确引起了学界对我国单一制国家结构形式的再思考,甚至有学者在比较特别行政区高度自治权与联邦制下成员单位的权力后进而认为我国目前的国家结构形式“是一个带有复合制某些特征的单一制国家形式,是具有中国特色社会主义国家结构的崭新形式。”[1]这些对我国国家结构形式的模糊甚至似是而非的认识的确影响着我们对特别行政区自治性质的认识。高度自治的特别行政区是否真的改变了我国单一制国家结构形式成了一个十分重要的现实的理论问题。

  长期以来,我国学界对国家结构形式的研究与关注的确不够,已有的研究多是引述已有的论述作为认识单一制与联邦制区别的理论与标准,对其本质的认识缺乏深入思考。的确关于单一制与联邦制问题,中外学者有许多拘于那个时代的论述,这些论述也至今影响着我们关于国家结构形式的思考。王世杰、钱端升在其所著的《比较宪法》一书中提出过颇有影响的关于单一制和联邦制的区别理论,即“联邦制与单一制根本差别之所在,我们以为应全在国家事权划分的手续。凡属联邦国家,其中央政府与各邦政府的事权,全由宪法划定,所以各邦政府的事权,有宪法为保障,其在单一国家,无论分权至如何程度,其地方团体的事权,总系经由中央政府以普通的法律或命令规定,所以地方团体的事权,初无宪法保障。”[2]“……用宪法划分中央与各邦的事权,为联邦不同于单一制的特性。”[3]这是对廿世纪初之前的宪法所做的概括与研究。

  但是,随着单一制国家地方自治运动法治化的发展,特别是中央与地方分权式单一制的发展使战后许多单一制国家也注意在宪法中划分中央与地方的事权,从而使这种传统的单一制与联邦制区别的概括与研究必须重新加以研究。如意大利1948年宪法专设关于地方行政区域的第五章,并在其中第117条列举了自治单位可颁布立法性规则管理的事项范围。世界许多国家宪法的晚近发展的确改变着传统的单一制与联邦制国家的界线,以致使二者区别变得越来越少,单纯地从宪法文本中去归纳与研究的确十分困难。

  单一制下遵循着这样的授权逻辑即国家主权直接源于人民的授权,国家主权自治体现的是整个国家人民的自治,二者之间没有中介,国家主权再通过法律(甚至是宪法)授予地方权力(包括地方自治权力),地方自治权力来源于主权国家的授权,在这里,人民整体直接授权形成国家主权,国家主权通过法治化的方式授予地方权力,权力流向遵循着人民→国家→地方的逻辑而进行,先有中央后有地方是单一制国家的发生学上的逻辑。

  联邦制下联邦组成单位的权力直接来源于人民的授权即所谓本源性授权[4],联邦成员单位权力的让与形成联邦权力的来源,联邦权力通过成员单位而获得人民的授权。在这里遵循着联邦国家主权←联邦组成单位←人民这样的授权逻辑,无联邦组成单位则无联邦是联邦制国家的发生学逻辑。因此萨孟武曾深刻地指出:“一个国家是否联邦国,是由两个标准来决定之。凡地方团体一方有自主组织权,可以制定根本组织法,同时又有参政权,尤其是选任代表组织一个议院来参加中央行使立法权者,则这个国家便是联邦国。”[5]

  循着以上的理论与思路我们来分析特别行政区自治权的来源,会发现特别行政区的建立不仅没有改变我国国家结构形式,而且使单一制国家结构形式获得了新授权性自治内容。我国特别行政区具有单一制下的授权性自治性质。

  首先,从国家权力的来源上说,特别行政区的自治并没有改变我国国家权力直接来源于人民的事实。前已述及,单一制国家的授权逻辑决定了先有国家后有地方,而我国“在中央与地方关系上,先有国家权力,后有地方权力,先有中央政府,后有地方政府,是毋庸置疑的。”[6]特别行政区显然是中央政府产生之后通过基本法而建立起来的,不可能改变我国单一制国家的发生学逻辑,即先有中央后有地方的单一制国家权力来源发生学逻辑。

  其次,从地方是否分享有制宪修宪的动议与批准权来看,与联邦制国家主权源于地方让与不同,单一制国家主权是由人民整体直接授予的,主权必然为国家所独占,而不能与地方分享,这种主权集中体现在宪法的形成与修改之中。单一制下主权的独占性决定了其宪法制定与修改的主体只能以人民整体授权形成的全国性主权单位进行,区域性的地方不可能享有修宪制宪动议与批准权。其实联邦制国家与成员均有宪法还只是衡量联邦制国家的形式标准,其实质标准在于联邦组成单位的地方是否与联邦共享宪法制定权与修改权,或者说联邦宪法的修改制定还须成员单位的参与和批准。因为世界上也有联邦国家如印度、加拿大联邦其成员单位并没有类似宪法的法律文件,但其在联邦宪法中也一样确立了成员单位地方对联邦宪法的制定修改的批准或参与权。显然,特别行政区的建立并没有改变我国立宪修宪的主体,特别行政区绝对不可能与中央共享宪法制定修改权。对特别行政区而言,既没有基于本源性授权的地方宪法,更没对国家宪法的制定修改的批准以与动议权。因此,我国的单一制国家结构形式当然没有因特别行政区的建立而使单一制性质有所改变。

  再次,从基本法与宪法关系以及基本法的性质来看,特别行政区不仅不能享有具有国家主权集中体现的国家宪法的批准与动议权,相反,特别行政区建立的基础《基本法》是宪法即国家主权的授权法,基本法本质上说是全国性授权法,而不是香港、澳门特别行政区的“小宪法”。在这里地方自治权力来源是主权自治的国家组织的授权,即国家就地方自治事务通过宪法授权地方组织就地方事务进行自行管理,这种地方自治就是授权性地方自治。授权性地方自治的国家只有一部宪法,自治主权国家组织和自治地方组织的权力法律形式上均来源于宪法。特别行政区的授权性自治性质决定了基本法的授权法的性质与地位。值得一提的是学界有一种较为引起混乱的观点即认为基本法“是香港与澳门特别行政区的‘小宪法’。”[7]众所周知,《基本法》是全国性法律,体现的是国家主权通过宪法及宪法性法律授权给地方的授权逻辑,这种自治的授权性自治性质是明显的,特别行政区自身没有自主组织权,当然也就不能自主制定根本组织法。这种基本法当然与联邦制下组成单位地方的宪法有着本质的区别,后者体现的是本源性地方自治,因此,不能说基本法是香港与澳门特别行政区的“小宪法”,而应说成是由最高权力机关制定的中央对特别行政区的授权法。

  最后,从中央政府与特别行政区之间划分管理事权的方式看,中央政府作为全国性政府与作为地方区域性政府的特别行政区政府之间划分管理事项是基于宪法授权而通过《基本法》来实现的,而不是直接在宪法中进行具体的划分。“因为,单一制国家大多用法律而非宪法的形式在全国性政府与区域性政府之间具体划分管理对象。少数单一制国家用宪法在中央与地方之间划分管理对象,但往往较为原则,且中央有权对地方行使宪法权力的行动进行监督和控制,甚至是否落实或在多大程度上落实宪法规定给的地方权力,也是由中央立法机关或行政机关决定的;联邦制国家全国性政府与成员单位之间的权限几乎无例外地都是由联邦宪法较明确地予以规定的。”[8]虽然全国性政府与区域性地方政府事权划分以宪法还是以法律形式划分还不是区别联邦制和单一制的根本标准,但至少也是形式上的标准,它本质上体现的是在单一制下宪法是人民整体的契约,而联邦制下宪法既是人民的“契约”也是中央与组成单位的区域性地方“契约”,所以事权划分在单一制下不可能也无法在宪法中具体确定,而只能基于宪法而用法律的授权而进行。我国中央与特别行政区的事权的具体划分是通过基本法来确定的,基本法是全国人大制定通过的法律,属基本法律,体现的是最高权力机关通过基本法授权特别行政区的管理事务,无论特别行政区自治事务的内容及自治程度如何都不可能改变这种管理对象(事务)授权本质。因此特别行政区的建立当然没有改变我国单一制国家结构形式。

  以上我们从单一制与联邦制的基本法理与宪政逻辑分析了特别行政区自治具有的授权性自治性质,她没有也不可能改变我国单一制的国家结构形式,而不是仅仅从基本法的内容上去分析没有改变我国单一制结构形式,以往的研究恰恰忽视了这一点,多数研究者往往从后者即从基本法的规定本身来论证说明特别行政区政府是我国中央政府之下的地方自治政府,而没有从法理宪政逻辑上厘清这些问题,实际上规范的深处是逻辑,法律背后是法理,法理与逻辑的分析既有助于基本法本身及其与中央之间的关系的应然与实然。

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