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依法执政的基本内涵与实现途径新探 在法治中国建设视域下
2015年11月17日 16:37 来源:《山东大学学报(哲社版)》2015年第3期 作者:肖金明 字号

内容摘要:

关键词:依法治党;法治政党;依法执政;法治中国

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  【摘要】:全面推进依法治国,加快法治中国建设,必须全面和加快实施“依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的新战略。我们应当在“依法治国、依法执政、依法行政”、“民主执政、科学执政、依法执政”与“依法治党、法治政党、依法执政”三个组合中理解和把握依法执政的基本内涵;在“加强党内法治建设、促进党内依法治理”、“有效推进依法执政,重点在于推进依宪执政”与“立足于国家根本政治制度,切实通过人大执政”三个层面上探求依法执政的实践途径。全面推进依法治国,必须推进依法执政理论与实践的创新,加强党内法治建设和依法治理,为依法执政奠定制度基础和蓄积法治定势,将依法执政提升到依宪执政的高度并具体到通过人民代表大会执政的制度实践中。毫无疑问,这是实现依法执政、推进依法治国和实现国家治理现代化的必由之路。

  【关键词】:依法治党;法治政党;依法执政;法治中国

  从2013年初全国政法工作会议提出“法治中国”的概念,到2013年中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》系统规划“推进法治中国建设”,再到十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》发出向法治国家迈进的强声,法治中国已经成为广受关注的政治术语。[1]它确定了中国法治建设的更为全面的内涵,应当被视为一个由法治国家与法治社会、法治政府与法治政党形成的系统,是对“依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的高度概括和浓缩。在法治中国的内容体系中,法治国家是根本,法治政府是重点,法治社会是基础,法治政党是关键。推进党内治理创新尤其是强化党内依法治理,加强党内法规、党内法治体系和法治政党建设,重塑党政关系,推进依法执政,是实施依法行政和依法治国战略的关键所在。换言之,法治中国包含着依法治国、建设法治国家和依法行政、建设法治政府,亦包括了依法执政和法治社会建设。可以这样说,依法治党、建设法治政党是法治中国建设的首要命题。实践这一命题,必须在“依法治国、依法执政、依法行政”、“民主执政、科学执政、依法执政”与“依法治党、法治政党、依法执政”三个重要组合中,把握依法执政的广泛意义和深刻内涵,在“加强党内法治建设、促进党内依法治理”、“有效推进依法执政,重点在于推进依宪执政”与“立足于国家根本政治制度,切实通过人大执政”三个层面上创新依法执政理论与实践,探索依法执政的实现路径,这对于推进法治中国建设和国家治理现代化无疑具有重大意义。

  一、在“三个组合”中理解依法执政的基本内涵

  “依法执政”已经不是一个新概念,它是紧随依法治国、依法行政之后提出的重要政治术语,至今也有十多年的时间了。[2]党的十六大政治报告首次提及“依法执政”,建立了依法执政与党的领导方式和执政方式的重要联系。2004年9月,在庆祝全国人民代表大会成立50周年大会上,胡锦涛提出“依法治国首先是依宪治国,依法执政首先是依宪执政”。[3]十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》从加强党的执政能力建设的需要出发,确立了科学执政、民主执政、依法执政的政治原则,依法执政成为新的历史条件下的基本执政方式。党的十七大政治报告进一步强调全面落实依法治国基本方略,将加快建设社会主义法治国家与提高科学执政、民主执政、依法执政水平紧密联系起来,以保证党领导人民有效治理国家。[4]党的十八大政治报告提出在国家政治生活中坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,不断提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。2012年12月,在首都各界纪念1982年宪法施行30周年大会上,习近平提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”的论断,明确了依法执政依法治国、依法行政的关系及其关键地位,并强调“依法治国首先是依宪治国,依法执政关键是依宪执政”。[5]2013年2月,在主持中共中央政治局以全面推进依法治国为主题的第四次集体学习时,习近平强调坚持“依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”,全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,不断开创依法治国新局面。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》紧紧围绕党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革,紧紧围绕提高民主、科学、依法执政水平加强党的制度建设,重申“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”的战略抉择。2014年9月,在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上,习近平进一步强调“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”[6]党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更全面地阐释了依法执政的内涵和意义,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党,把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来,坚持依法执政首先是坚持依宪执政。毫无疑问,坚持和改善党的领导,加强和推进依法治党,坚持和推进依法执政,是当前中国政治改革、发展和稳定的最为重大的课题。

  可以这样说,依法执政是中国共产党执政历史上正反两个方面经验总结的必然结论,是坚持和改善党的领导的现实选择,是新的历史条件下执政党治国理政方式的重大转变,是推进党和国家治理体系和治理能力现代化的基本要求,是我国民主法治建设的一项重大进步。坚持和改善党的领导,创新执政党依法执政的理论和实践,无疑将产生广泛和深远的政治效应。“依法治国、依法执政、依法行政”一脉相连,“民主执政、科学执政、依法执政”相辅相成,“依法治党、法治政党、依法执政”关联一体,这是事关法治中国建设大局和国家治理体系与治理能力现代化的三个重要组合。实践依法执政原则,推进党和国家治理现代化,就是要通过依法执政保障科学执政和民主执政,通过依法执政促进依法治国、依法行政,通过依法执政促动依法治党、建设法治政党。因此,必须将依法执政与依法治国、依法行政紧密结合,与科学执政、民主执政密切联系,与依法治党、法治政党有机统一,在这三个组合中充分认识和阐释依法执政的现实意义和深远价值,准确理解和把握依法执政的广泛内容和深刻内涵。

  1.在“依法治国、依法执政、依法行政”一脉相承中解读依法执政的深刻内涵与深远价值。如前所述,“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”是一种新的政治表述,是关于法治国家建设的一个新的论断,这一新的表述和论断明确了依法治国、依法执政、依法行政之间的逻辑关系,尤其突出了依法执政对于依法治国和依法行政的意义。

  依法治国的核心内容就是强调宪法、法律在国家政治生活中的基础地位和作用,实施依法治国战略的根本就在于确立宪法法律的至上地位,以及全社会都必须遵从和尊崇的极大权威。首先,如果说依法治国的关键是依法治政、依法治权、依法治官,那么就可以这样讲,假若执政党和政府不能在宪法和法律范围内活动,不将执政和行政纳入法治轨道,依法治国就无从谈起。从这样的意义上讲,依法执政是一个老话题,那就是党必须在宪法法律范围内活动。这一政治和法治要求早已被写入国家宪法和执政党章程;其次,依法治国对应着执政党领导方式和执政方式的变化,强调要用法治思维和法治方式改善党的领导,使法治成为治国理政的基本方式。从这样的意义上讲,依法执政既是一个老问题,又是一个新课题。党的政策转化为法律是实现党的领导的基本方式,这是法学上的传统问题,需要坚守与创新。通过人民代表大会执政是执政党执政的基本途径,这是法治中的新生课题,需要拓展和探索;再次,如前所述,法治中国在内涵和外延上对法治国家有所丰富和发展,尤其是突出了依法执政和法治社会建设的重要性。从这样的意义上讲,依法执政是一个新的命题。依法治国、建设法治国家的实践表明,依法执政是依法治国的基本前提。[7]如果说依法行政、建设法治政府是依法治国、建设法治国家的基础工程,那么可以这样说,依法治党、建设法治政党,由此推进执政党依法执政,推动执政党通过人民代表大会执政,就是在理论和实践上对依法治国战略的进一步拓展和深化。

  依法行政是依法治国的主要体现,而依法执政是依法行政的前提条件。关于依法执政与依法行政的关系,可以从几个方面来分析,一是它们与依法治国的关系。在“依法治国、依法执政、依法行政”的逻辑组合中,依法执政是依法治国的前提条件和基本保障,而依法行政是依法治国的主要表现和基础工程。如果失去了依法执政这一依法治国的前提和保障,依法行政就会流于形式,就容易重蹈无法可依、依政策行政的覆辙;二是它们与人民代表大会制度的关系。如前所述,人民代表大会制度是依法执政和依法行政的根本制度。对于依法执政来说,就是要求执政党在根本政治制度框架内执掌政权,而对于依法行政来说,就是要求政府由人大产生、对人大负责、受人大监督,由此形成执政党—人大—政府的逻辑结构。无视这一政治逻辑,不能释放人民代表大会制度应有的政治效应,就容易形成党政合一的体制,难免以党代政的情形,甚至形成党政不分的局面,也就无法做到依法行政;三是依法执政要求执政党通过人民代表大会执掌政权,在执政—治政—行政的逻辑关系中促进执政党的各级组织与同级人大的适度结合,这对于重塑党政关系、维护人大治政地位、促进政府依法行政具有重大意义。概言之,依法执政与依法行政高度关联,依法执政的水平直接决定着依法行政状态。如果不能有效地推进依法执政,党政关系就难以理顺,宪法确立的人大制度和一府两院体制就难副其实,依法行政就会化为泡影。

  2.在“民主执政、科学执政、依法执政”相辅相成中阐释依法执政的广泛效应和现实价值。“民主执政、科学执政、依法执政相辅相成”是一个相对成熟的政治表述,这一表述明确了民主执政、科学执政、依法执政一体化及其相互之间的内在逻辑,尤其突出了依法执政对民主执政、科学执政的意义。

  中国的执政党和各民主党派都必须在宪法法律范围内活动,这是一项重要的政治原则和法治原则。对长期执政的中国共产党来说,强调它在宪法法律范围内活动尤为重要,并且必须强调党的领导与宪法、法律的关系,必须将这一原则贯彻在治国理政的活动中,亦即必须表现为依法执政。在中国,之所以强调依法执政,是因为一党长期执政容易形成政治惯性,容易形成政治统帅一切的思维定势和依政(策)执政的行为习惯。这样的执政思维和习惯很难说有助于执政党稳定执政,更不用说有利于长期执政的前途。毫无疑问,党的政策是治国理政的重要依据,但随着依法治国战略的选择和实施,党的执政活动应当多一些法治思维和法治方式,执政党要善于将党的政策经由法定程序转化为国家意志进而成为治国理政的根本依据。也就是说,执政党必须改善领导方式,将党政关系奠定在党规国法基础上,在党内政治生活中越来越倾向于依规办事,在国家政治生活中越来越习惯于依法执政。换言之,选择依法执政方式不仅仅是适应全面推进依法治国的需要,也是维护和保持共产党长期和稳定执政的必然选择。

  近十几年来,依法执政逐步成为党的重要执政原则,构成中国政治的一个重要特色,它与民主执政、科学执政密切关联,成为民主执政、科学执政的现实要求和重要保障。所谓民主执政,就是要求执政党广泛联系人民群众,使党的政策主张更好地反映人民群众的意愿和利益要求(当然这需要党内民主予以保障),遵循人民行使权力的法治渠道,通过人民代表大会将党的政策主张转化为国家法律,使国家政权在法律框架内运行,确保公共权力不偏离法治轨道和人民意志。所谓科学执政,就是要求执政党遵循人类社会发展规律,遵循中国特色社会主义发展规律,使党的政策主张能够反映客观规律,实现法律与规律的统一。民主执政、科学执政要求执政活动以民意和规律为基础,法律既要体现民意,体现民众的利益要求,将党的意志、人民意志、国家意志统一起来,又要反映规律,反映政治、经济、社会、文化、生态文明建设规律,以及政党建设和发展的规律。概言之,法律是民意和规律的媒介和统一体,依法执政因此成为民主执政、科学执政的基本体现和重要保障,这里体现了民主、科学与法治的内在逻辑,也体现了依法执政与民主执政、科学执政相辅相成的关系。

  3.在“依法治党、法治政党、依法执政”关联一体中阐释依法执政的前提基础和惯性定势。“依法治党、法治政党、依法执政关联一体”是一个新的提法和重要判断。这一新的提法和判断明确了依法治党、法治政党与依法执政的逻辑关系,尤其突出了依法执政对依法治党、建设法治政党的迫切需要和倒逼效应。

  依法执政密切联系着依法治国、建设法治国家,同时又高度关联着依法治党、建设法治政党。一方面,依法治国、建设法治国家战略实施受制于依法执政的现状和水平,推进依法执政理论与实践创新是全面实施依法治国、建设法治国家战略的根本需要;另一方面,依法执政的现状与水平受制于依法治党、建设法治政党的进程和状态,实施依法治党、建设法治政党战略,是创新依法执政理论与实践、提升依法执政水平的根本需要。依法治党、建设法治政党与依法治国、建设法治国家同理。首先,依法治党的关键就是在执政党内实现依法治权、依法治官。如何将党内决策权、执行权、监督权关进制度的笼子里并纳入法治轨道,这是依法治党的核心和实质,是法治政党建设的根本课题。依法治党的目标就是要强塑执政党的法治品性,增强执政党的法治思维,建设法治政党,为依法执政奠定坚实的组织基础。其次,依法治党、建设法治政党,有利于形成党内依规办事的习惯,使执政党的各级组织习惯于用法治思维和法治方式应对改革、发展和稳定中的重大问题,使执政党的各级领导干部倾向于按制度办事、按法规行权,逐步形成全党依规办事的倾向、习惯和惯力,并将党内事务中的这种倾向、习惯和惯力体现在党和国家关系上,这无疑有助于形成执政党依法执政的惯常的行为定势。

  推进依法执政,提升依法执政水平,必须确立和实施依法治党、建设法治政党的政治战略。一方面,确立和实施依法治党、建设法治政党战略,就需要进一步加强党内法治建设,完善党内法规制度体系,为规范党内权力、保障党员权利、促进党内政治生活民主化、规范化提供制度保障,这无疑也为依法执政提供了另一份制度资源。对于依法执政来说,仅有国家法律制度是不够的,依法执政需要广泛的制度基础,包括党内法规和国家法律。为依法执政奠定坚实的制度基础,就必须加强宪法与宪法相关法建设,以及党内相关法规建设,加强党内法治建设与国家法治建设的协调,使党内法规与国家法律既有所分别又相互联系,在依法治党和依法执政中相辅相成地发挥作用。从一定意义上讲,加强党内法治建设,完善党内法规制度,既是依法治党的基本需要,也是依法执政的根本要求;另一方面,确立和实施依法治党、建设法治政党战略,必须加强党内法治建设并与国家法治建设形成良性联动,在党内法规和国家法律一体化的基础上,形成党内依法治理、依规办事与依法治国、依法执政的同步脉动。依法治党、建设法治政党,重在将党内法规实施与党内治理创新结合起来,在党内事务管理中坚持有规必依、执规必严、违规必究,将党内治理建立在党内法规基础上和党内法治方向上,尤其重要的是通过党内法治实践逐步形成党内按法规办事的习惯倾向和依法治党的局面。可以这样说,依法执政与依法治党、建设法治政党的关系是相互的,强调“依法治党、法治政党、依法执政关联一体”,就是要使党内依规办事、依法治理成为依法执政的前奏和序曲,使依法治党、建设法治政党成为依法执政的起始和源头。

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