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【网络文选】粤港澳大湾区法治协同的法理分析
2021年05月31日 09:41 来源:《中国社会科学》2019年第11期 作者:石佑启 陈可翔 字号
2021年05月31日 09:41
来源:《中国社会科学》2019年第11期 作者:石佑启 陈可翔

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  在推进国家治理现代化的时代背景下,综合各学科的知识谱系,以粤港澳大湾区治理创新和法治回应为切入点,破解粤港澳大湾区建设和发展中的难题,不失为一种有效的路径选择。

  粤港澳大湾区法治建设的两条学术主线

  目前,学界对粤港澳大湾区法治建设相关问题的研究主要围绕两条学术主线展开。

  一是从法学研究的视角切入,直接对大湾区建设中存在的法律问题进行归纳分析,并从制度机制层面提出完善的建议。例如,从制度层面出发,对大湾区合作协议的效力、区域合作组织的主体资格与权限、区域纠纷的解决等法律问题展开讨论;从机制层面出发,提出大湾区协调机制的欠缺及其完善建议。

  二是从其他学科的视角切入,研究粤港澳区域在经济贸易关系、产业分工布局、公共行政结构、社会融合发展等方面存在的问题,认为体制机制建设是破解现存问题的必要环节。例如,从区域经济学或产业经济学的角度分析大湾区经贸合作壁垒以及产业重复建设等问题,提出要构建区域经贸合作制度保障大湾区经济整体、协调发展;从政治学或行政学的角度剖析大湾区区域合作与传统行政区行政的内在差异,并就建构长效的大湾区合作制度与协调机制建言献策;从社会学的角度揭示粤港澳社会服务体系融合的客观规律,认为制度协调是促进社会融合的关键因素;等等。

  这些研究成果体现了学者们对粤港澳大湾区制度建设的学术关切,为继续研究粤港澳大湾区法治问题提供了理论参考。总体而言,现有研究仍需进一步整合、拓展和深化。

  同时,粤港澳大湾区这个看似区域性的论题,在研究其治理创新的法治进路的过程中,由于综合运用法学主要学科的理论工具和研究方法,也会在一定程度上促进法学学科的发展和学科体系的完善。

  大湾区治理创新的法治推进

  融合发展是新时期粤港澳大湾区建设的战略要义。大湾区治理创新,既包括大湾区合作从政府主导型管理模式向多元协同型治理模式转型的过程,也包括大湾区治理体系不断整合新的元素以适应治理需求的过程。在这个过程中,单向度的权力运行形态转变为中央与地方合作、粤港澳各地方政府合作、政府与市场主体及社会组织合作、社会公权力主体与公民合作等双向度的“权力—权力”或者“权力—权利”交互形态。

  法治是粤港澳大湾区治理创新的基石,大湾区治理创新要在法治的轨道上推进,充分发挥法治的引领和保障作用。法治是大湾区治理创新的逻辑前提、基本保障、关键动能和实现路径。大湾区治理创新的推进和实现仰仗于良好的区域法治环境。大湾区经济社会发展在很大程度上取决于粤港澳区域内部法治环境的塑造。法治是最好的营商环境。为粤港澳大湾区打造良好的法治环境,要依托经济体制创新降低市场交易成本,转变政府职能,营造规则对接的市场环境;要积极推动粤港澳三地法律事务合作,建立与港澳地区接轨的法律职业对接机制,助力大湾区法治化营商环境建设。

  在粤港澳大湾区建设过程中,治理创新与法治互为条件、相互促进,法治推动和保障大湾区治理创新,大湾区治理创新又对法治产生新的需求。大湾区治理关键要协调好中央与地方,粤港澳地方政府间以及政府与市场、社会之间的利益关系。

  大湾区治理模式创新要依托法学各学科理论研究的深入,推进组织法治、行为法治、程序法治、区域法治建设,推动法律治理模式包容性、创新性发展。政府、市场、社会等多元主体围绕大湾区发展目标和公共事务治理对各自的功能边界与权责关系进行厘定,这是大湾区治理创新与法治建设的共同课题。

  “市场主导、政府推动、社会参与”:大湾区合作治理结构的基本形态

  在政府与市场的关系维度上,构建开放型经济新体制,基本实现粤港澳市场高水平互联互通,关键是要准确把握“政府收缩与市场价值回归”的发展趋势,合理划定政府与市场的边界。充分发挥粤港澳区域市场在资源配置中的决定性作用,促进货物、技术、资金等各类资源要素高效便捷流动,激发市场主体科技创新、产业创新的活力。

  在政府与社会的关系维度上,两者之间的互动过程实质上是资源互换和利益博弈的过程。中央和粤港澳地方政府应培育社会组织,并引导其参与大湾区社会保障和社会治理,加强与其在教育、医疗、养老等公共服务、公共产品供给中的协商互动等。

  谋求政府—市场—社会治理结构的法定化,是为了防止在大湾区治理中三者的功能异化。建议以简政放权为主基调,深化广东机构改革。各级政府及其职能部门、自贸区管委会应当建立政府权责清单制度,明确市场监管、税务等部门的职能范围,大幅减少行政审批事项;推进粤港澳三地的行业准入标准、产业技术标准等市场规则的对接。

  通过宪法和组织法等明确中央与地方政府、上级政府与下级政府的权力划分以及对各级地方政府的合作权限作出规定,在此基础上,利用大湾区合作协议等文件细化多元主体的职权范围,将各方的权力(权利)义务关系确定下来,建立起职权清晰的合作治理结构。

  “放松管制、协商民主”与“风险规制、合作监督”是大湾区治理方式创新的两条逻辑主线,由此形塑了多种治理方式交替适用的表现形态,同时也对治理方式的规范化提出了复合性要求。一是对创新型、民主性、柔性治理方式的有效规范。二是强化对大湾区公共风险合作规制行为的监督。

  大湾区法律救济制度的完善与适用

  大湾区治理推动着相应的法律救济制度摒弃公私分野的结构特征,朝着公私衔接的方向转型和完善,并且丰富救济的类型,增强救济机制间的衔接。

  政府间纠纷解决的行政模式契合我国国情以及当下推进大湾区发展的现实语境。建议中央部委、粤港澳各地方政府先就合作协议产生的争议自行协商和解。这是一种温和的解决争议的方式,有利于保持大湾区治理各方的关系和谐以及后续合作事项的顺利对接。当争议双方在自主协商难以和解的情况下,任何一方可以请求中央裁决。

  政府与社会资本合作、公共服务外包等公私合作模式在大湾区科技创新、产业创新、基础设施建设、环境治理、社会保障等领域的运用所产生的多元化争议诉求,难以通过适用单一的公法规则或者私法规则,及以司法机关为中心的争议救济机制得到解决。这就需要塑造多元的救济制度。

  建议《行政诉讼法》明确行政协议的受案范围,将“行政权力的违法行使”作为行政协议纠纷的受案标准。在公私合作中,只有当政府违法变更、解除协议时,合作相对方才能成为适格的行政诉讼原告,普通的协议纠纷则适用民事救济规则。同时,要建立民事诉讼程序与行政诉讼程序的衔接机制。构建行政复议、和解、仲裁、调解等司法外救济渠道,为粤港澳各地的司法机关减轻负担,有效避免司法管辖争议。

  粤港澳法律规范体系应当对社会公权力侵权纠纷有所回应,逐步将社会公权力主体纳入行政复议的被申请人与行政诉讼的被告范畴,在政府部门与社会公权力主体之间建立责任分配和衔接机制,明确三地政府及其职能部门对协议授权内容违法或监管不作为担责,并构建内部追偿机制等。

  粤港澳法域多元与市场主导之间的内在张力

  要充分挖掘“一国两制”独特的资源优势。一是推动诉讼案件的管辖协调。在粤港澳三地法院均有管辖权的情况下,采取“先立案先受理”方式,避免“一案多裁、平行诉讼”。二是健全粤港澳纠纷仲裁、调解机制。三是内地与港澳相互承认与执行民商事判决、仲裁裁决。最高人民法院已陆续发布了系列司法解释,为粤港澳民商事判决效力实现奠定了制度性基础。未来粤港澳要探索构建民商事判决、仲裁裁决执行过程中的及时反馈沟通机制,有效避免重复执行或超额执行问题。

  治理创新与法治建设是粤港澳大湾区融合发展的“双引擎”,治理创新是大湾区发展的内在驱动力,法治是大湾区治理创新的路径依归。全面推进依法治国,建设中国特色社会主义法治体系需要法治理论的引领和推动。围绕大湾区治理创新而展开的先行先试、体制机制创新等法治实践,同样要凸显法治理论的现实关切。

  大湾区治理创新与法治建设的互动共进,必不可少要运用法学理论研究这一介质,秉承“问题—经验—逻辑”一体化的思维方式,以法学理论创新,回应大湾区治理创新的时代诉求,支撑大湾区法治创新实践。法学与法治理论的创新根源于法治实践的需要。粤港澳大湾区治理创新的法治实践为法学与法治理论创新提供了广泛的空间,其不仅促进了组织法、行为法、程序法、救济法等理论的创新,也必然推动法理学、部门法学理论及法学学科体系之变革与发展。

  粤港澳大湾区法治实践促进法理学、部门法学理论变革

  法理学要高度关注区域法治问题,要正视大湾区软法治理实践对法的本体论产生的冲击,改造传统意义上“法”的概念,丰富“法”的内涵;要加强对区域法治问题,尤其是大湾区“一国、两制、三法域”背景下区域法治问题的研究;要加强对软法与法治、软法与硬法的关系,以及软法的制定主体、程序及其效力的研究;要深入研究法与利益这一基本的理论问题,在利益多元化的情境下,凸显法对区域利益、公私合作利益等利益形态的关注等。

  立法学要重点回应大湾区法治建设中,立法与治理创新的关系协调问题,尤其是先行先试对立法体制的挑战;要对中央与地方立法的事项、粤港澳区域立法协同、区域合作协议的效力等理论问题,以及区域协同立法程序与技术、立法评估等问题展开系统的研究。

  宪法学要立足于“一国两制”的新内涵——支持港、澳融入国家发展大局,厘清“一国”之本与“两制”之异、中央全面管制权与港澳高度自治权的辩证关系;明晰大湾区建设及治理创新的宪制基础,研究宪法实施、宪法解释等问题,关注合宪性审查在大湾区范围的适用;应当结合区域治理的实践,深化对央地事权划分、行政区划调整、国家机构改革等问题的研究。

  行政法学要适应区域公共治理的需要,以理论创新助力大湾区法律治理模式发展。要拓展对行政组织与行政主体理论的研究,以有效回应政府、市场、社会的职能调整及政府机构改革对行政组织法律体系的挑战;要改变对传统行政行为的单方性、强制性认识,将公私合作行为、平等协商等柔性行政行为归入行政行为法规制的范围;要围绕多元主体治理过程的交互性,构建合作型行政程序制度等。

  诉讼法学要深入研究粤港澳三地的司法协同问题,为大湾区内部诉讼管辖权、执行权协调与法律选择适用提供理论依据;在公法、私法疆域日渐模糊的情境下,强化对行政、民事、刑事三大诉讼衔接适用的理论探讨等。

  国际法学要在“一带一路”倡议、建设国际一流湾区和世界级城市群等战略背景下,对如何解决大湾区之区际法律冲突,如何协调大湾区法治与国际法治的关系,如何促进大湾区与其他国家立法、执法、司法交流等问题予以研究。

  粤港澳大湾区法治实践助推法学学科体系的发展

  一是促进法学学科的交互式发展。大湾区治理是一个综合治理体系,与之对应的法治建设是一个系统性工程,多元化的规范体系、治理模式以及复杂化的治理纠纷等要求以系统思维整合不同法学学科和法律规范。回应大湾区治理创新的法治需求,需要法学学科内部的交互与融合发展。

  二是促进法学学科的回应型变迁。囿于对科技、产业、环境等区域公共事务的治理需求以及对互联网、金融等新兴领域的风险规制,大湾区治理亟须依赖于一个开放多元的法治体系。既有的法学学科分类体系难以应对多元化的现实需要而显现出滞后性缺陷,迫切需要从封闭的结构形态向开放性研究形态转变:重视法学与治理领域的融合,培育区域法学、互联网法学、金融法学等新兴交叉学科;拓展法学与其他社会科学学科甚至自然科学的交流。

  总之,我们不仅要回应大湾区治理创新的法治需求,建立和完善大湾区法治理论,推动大湾区法治实践创新、制度创新,还要着力构建大湾区治理法治化的法学理论体系、学术体系和话语体系,推动大湾区法治软实力增长。这既有助于深化“一国两制”的制度实践,促进粤港澳三地在价值层面形成法治认同、法治共识、法治互信,又有助于以“一国、两制、三法域”的法治协同为国际湾区建设和全球治理提供样本,提升粤港澳大湾区治理创新的国际影响力。

 

  (作者单位:石佑启,广东外语外贸大学法学院;陈可翔,中南财经政法大学。原题《粤港澳大湾区治理创新的法治进路》。《中国社会科学》2019年第11期。中国社会科学网 张征/摘)

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姓名:石佑启 陈可翔 工作单位:

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:张文齐)
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