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[摘编]吴建雄:司法人员职务犯罪的双重管辖
2021年01月18日 12:19 来源:《中国法学》2020年第6期 作者:吴建雄 字号
2021年01月18日 12:19
来源:《中国法学》2020年第6期 作者:吴建雄
关键词:司法人员;职务犯罪;双重管辖;检察优先

内容摘要:

关键词:司法人员;职务犯罪;双重管辖;检察优先

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    修改后的《刑事诉讼法》在《监察法》规定公职人员职务犯罪由监察委员会调查管辖的前提下,赋予检察机关对司法工作人员相关职务犯罪立案侦查的管辖权。

  显然,以补强司法人员职务犯罪查处“短板”为初衷的制度设计,在规范的健全、机能的完善和效能的转化上均有较大的空间。而要实现制度初衷,就要从理论逻辑、价值功能、法理依据入手,正确把握司法人员职务犯罪管辖制度的科学要义。

  司法人员职务犯罪双重管辖制度在保持监察机关对司法人员职务犯罪拥有必然管辖权的同时,赋予了检察机关在司法领域对部分职务犯罪的侦查权。由此,检察机关对司法工作人员利用职权实施的非法拘禁等14种侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪可以自行侦查。这就意味着在检察机关职务犯罪侦查权整体转隶并被监察调查权所吸收后,诉讼领域司法人员职务犯罪作为特别事项允许检察机关自行侦查。

  国家监察体制改革形成了一个新的、更全面的权力监督制约格局。在这个格局中,国家监察权作为反腐败执法监督的政治权力,检察权作为维护法律统一实施的司法监督权力,都是不可或缺的国家监督权力,它们分别从不同的角度和层面,以不同的方式实现对公权力的制约,共同推进国家治理体系和治理能力的现代化。但是在具体权能配置上,根据经济性和便利性原则,法律对监察调查职能中对诉讼活动中职务犯罪调查权作出例外性规定,明确可以由具有诉讼法律监督职能的检察机关侦查。检察机关因此享有了诉讼活动中查处司法腐败的权力。这项权力具有以下三个基本特征。

  一是权源的政治性。司法人员职务犯罪的侦查管辖与监察调查管辖的权能相同,具有权源的政治性。监察调查权是监察机关基本职权,是查处公职人员职务违法犯罪的法定权能。司法人员职务犯罪侦查作为诉讼活动中的法定职权,无疑是查处公职人员职务违法和职务犯罪权能的组成部分。从这个意义上说,司法人员职务犯罪侦查权是监察调查权的一种让渡和分享。监察职务犯罪调查权与检察司法人员职务犯罪侦查权都是查处腐败违法犯罪的执法权力。只不过监察调查的范围涵盖整个公权领域,而检察侦查的范围仅限于司法诉讼领域,且监察机关对诉讼活动中司法人员职务犯罪仍然享有调查权。这正是司法人员职务犯罪双重管辖制度的特质所在。司法人员侦查与监察调查具有同质性,查处对象同为职务犯罪。检察机关诉讼活动中职务犯罪侦查权与监察调查权一样,是政治性极强的反腐败执法权。

  二是法定的监督性。司法人员职务犯罪的双重管辖分别归属检察与监察职能,具有法定的监督性。虽然司法人员职务犯罪侦查与监察机关职务犯罪调查权的性质相同,但就权力归属来说,两者分属不同的法定职能。监察机关对所有公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,其履行司法人员职务犯罪调查无疑是监察职能的组成部分。检察机关依法行使对司法人员职务犯罪的侦查权,当然也是检察职能的组成部分。

  监察委员会的职务犯罪调查,是监察权的组成部分,受《监察法》的规制。同理,检察机关的侦查,是检察权的组成部分,遵照《刑事诉讼法》的规范运行。修改后的《人民检察院组织法》将检察侦查权明确为人民检察院行使的八项职权中的一种。

  监察机关职务违法和职务犯罪调查权,整体统一于监察机关反腐败职能之中,是监督公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政的法定手段和刚性支撑。司法人员职务犯罪侦查作为检察权的组成部分,其释放的反腐执法功能,也是诉讼法律监督的刚性支撑和监督保障。实践中职务违纪违规和职务违法犯罪不可能截然分开,而是有机统一于某个具体案件之中。因此,检察职务犯罪侦查并不是孤立的犯罪调查活动,而是一种发现、揭露、证实诉讼活动中违法犯罪行为,促进司法人员忠于职守、秉公执法,维护司法公正的特殊诉讼监督活动。

  三是运行的特殊性。司法人员职务犯罪双重管辖兼顾人权保障和权利克减原则,具有运行的特殊性。监察机关依照监察法的管辖规定,行使对所有公职人员职务违法和职务犯罪的调查权,在整个调查过程和调查措施的使用中,兼顾人权保障和权利克减原则,未对律师介入作出允许性规定。那么,检察机关行使司法人员职务犯罪侦查权,是否应贯彻《监察法》的法律意旨,笔者对此持肯定态度。作为惩治司法腐败、维护司法公正的法定职权,司法人员职务犯罪侦查具有与监察调查相同的职权性质,在运行中不仅要遵循刑事诉讼法的基本规则,而且要吸收监察法的基本精神,在执法理念上兼顾人权保障和权利克减原则。

  所谓权利克减,是指为了实现更重要或更紧急的目标,而不得以限制或约束相对人之应有权利。比如,《监察法》在调查程序设计上,没有规定被调查人在适用留置措施后律师可以介入。那么,司法人员相关职务犯罪侦查活动也存在律师能否介入、如何介入的问题。在“律师帮助权”的问题上,也应秉持权利克减理念。虽然《刑事诉讼法》第34条规定:“犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起,有权委托辩护人。”但是从职务犯罪案件的特殊性、司法人员反侦查能力的对抗性出发,参照《监察法》的相关精神,应通过立法或者最高人民检察院就诉讼活动中职务犯罪侦查阶段律师介入问题作出规定,一般情况下律师会见犯罪嫌疑人应当经过办案机关同意。这种“律师帮助权”的克减,是职务违法犯罪侦查区别于普通刑事犯罪侦查的主要特征。

  查办职务犯罪嫌疑人的这种权利克减,蕴含着权利让渡的内在逻辑。公职人员从执掌公权力的那一天起,就具有支配他人的强制性力量,是公民中的特殊群体。这种支配他人的强制性决定了公职人员从宣誓就职的第一天起,就必须让渡部分一般公民享有的个人权利,这种“以公职人员的身份作为行使公权力国家机关的一份子,必须放弃自己的特殊利益而完全服从公共意志”的情形,也正是社会契约精神的具体体现,是“制约权力”的需要。特别是诉讼领域司法人员职务犯罪,往往与侵犯人权密切相关,对这类职务犯罪司法人员的权利克减,使因犯罪导致的冤假错案尽快得到纠正,恰恰是保障人权的必然要求。

  在检察机关职务犯罪侦查职能整体转隶监察委员会的背景下,修改后的刑事诉讼法与监察法相衔接,保留了检察机关在诉讼活动中对司法工作人员相关职务犯罪的侦查权。这一双重管辖制度的创立,蕴含着职务犯罪监察调查与职务犯罪检察侦查、检察诉讼监督与检察诉讼侦查的融合发展,推进了新时代检察监督现代化的进程。

  其首要价值主要体现在有利于监察全覆盖,增强党和国家监督体系的司法监督效能。党和国家监督体系是党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障。监察监督与司法监督是这个体系的重要组成部分。《监察法》将公务员及参照公务员法管理的人员等六类对象统一纳入监察范围,实现对公职人员监察的全覆盖。但实践中,对司法人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的职务犯罪的查处,客观上存在力量不足、专业受限和发现不及时等问题。作为司法诉讼和诉讼监督主体的检察机关,在履行刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察等各项检察职能的过程之中,均有可能主动发现司法机关工作人员在诉讼过程中的违法违规行为,或者通过当事人及其他诉讼参与人的申诉、控告发现相关人员的相关违法违规行为。

  相较监察机关而言,检察机关具有长期诉讼监督实践积累而成的经验和专业能力,能够更加准确地判断相关违法违规行为的性质、情节,有针对性地展开调查和处置活动。而依法对诉讼活动中的职务犯罪进行侦查,可有效弥补监察机关在司法领域职务犯罪调查专业性不足的“短板”。这对于弥补监察机关对诉讼领域监察全覆盖这个“弱项”,实现“固根基、扬优势”具有重要意义;也是刑事诉讼法与监察法紧密衔接,实现“无禁区、全覆盖、零容忍”的具体体现。

  众所周知,司法腐败严重妨害司法公正,严重侵害当事人合法权益,严重损害法律尊严和国家权威。对司法腐败的及时有效惩治,是彰显党和国家反腐败坚定立场、推进法治中国建设、维护社会公平正义的必然要求。司法腐败严重破坏国家法制。无论一国的立法水平何等高超,法律体系多么健全,如果司法人员道德和职业操守低下,徇私舞弊、贪赃枉法等腐败盛行,则法律将形同虚设。检察机关作为国家法律监督机关,要有效实施检察监督,就必须对诉讼活动中的司法人员犯罪活动进行查处,从执法不严、司法不公背后挖出隐藏的职务犯罪。

  刑事诉讼法规定的检察机关可以直接立案侦查的司法工作人员犯罪行为,都发生在诉讼这一特定的场域内,无论是犯罪线索的发现,还是事实的调查,都与检察机关有着极为密切的联动关系。作为诉讼监督和审查起诉的主体,检察机关具有无法替代的独特优势,如:发现犯罪线索的及时性、调查事实的便捷性、处理结果的完整性等等。而由检察机关对司法人员相关职务犯罪行为进行侦查,也具有不少优势,如:在侦查中,利用其专业能力和经验,大幅提高侦查质量和效率;避免将案件移送监察机关重新进行调查而造成资源浪费,提高办案效率。因此,保留检察机关司法人员相关职务犯罪侦查权,是提高司法领域反腐败效能的重要举措。

  其核心价值主要体现在有利于强化法律监督,维护国家法制统一、尊严、权威。“司法是维护社会公平正义的最后一道防线”这一命题体现了公众对司法应然功能的一种期待,维护司法公正和司法权威,是法治中国建设的必然要求,是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。检察机关作为宪法所规定的法律监督机关,其职能主要设置在司法诉讼领域。新时代“四大检察”工作的创新发展,从本质上讲,就是法律监督职能的有效发挥和不断强化。

  开展诉讼活动法律监督,确保法律的统一正确实施,就要坚持问题导向,既要加强对诉讼活动的工作监督,又要加强对司法人员履职行为的监督,并对诉讼活动中反映出的失职渎职违法犯罪线索,依法进行侦查和立案前的调查,惩治和预防司法腐败。

  其基本价值主要体现在有利于优化职务犯罪管辖机能,实现监察、检察监督制度融创发展。作为国家监察体制改革的制度成果,《监察法》将所有行使公权力的公职人员的职务违法和职务犯罪均纳入监察范围,确立了监察机关在职务违法犯罪查处中的主导地位。

  修改后的刑诉法规定检察机关可以对相关司法人员职务犯罪进行侦查。最高人民检察院印发的《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》,明确可以侦查的具体罪名为14个。这14个罪名中,限定了玩忽职守罪、滥用职权罪等罪名的犯罪主体必须是司法人员。刑诉法关于保留检察机关相关司法人员侦查权的规定,使用的话语为“可以由人民检察院立案侦查”,没有排除监察机关的调查权,与监察管辖全覆盖不仅没有矛盾,而且具有内在的合理性和正当性。这就形成了职务犯罪总体上由监察委调查管辖、司法人员14个罪名由检察机关特别管辖的职责分工,这一双重管辖的制度设计,无疑从整体上优化了新体制下职务犯罪的管辖和查处机能。

  司法人员职务犯罪双重管辖制度的确立,有利于监察机关和检察机关的职能优势得到更好发挥。监察机关在实施对所有公职人员监察全覆盖的职能中,可以避开小部分专业性、独立性很强的司法诉讼环节,集中力量对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况进行监督,对其职务违法和职务犯罪进行调查处置,确保监察调查的程序正当、实体公正、经济便利、资源节约、履职高效。而检察机关查办司法诉讼领域的14种职务犯罪,则可最大限度地发挥零距离监督优势。

  司法人员职务犯罪双重管辖制度和检察优先原则的确立,既是监察体制改革和司法体制改革的重要成果,又是国家反腐执法的一项制度创新。充分发挥其制度效能,必须在新时代习近平全面依法治国新理念、新思想、新战略指导下,以高度的责任感、使命感和改革创新精神,担当起检察机关应该担当的政治和法治责任。

  应当明确的是,司法人员职务犯罪双重管辖是国家监察机关对职务犯罪一元管辖下的特殊管辖制度,而绝非所谓“二元管辖”。检察机关对相关司法人员职务犯罪侦查与监察机关对整个职务犯罪的调查是特殊与一般的关系,即监察机关对国家工作人员职务犯罪拥有普遍的管辖权,而检察机关对司法人员相关职务犯罪的侦查是普遍管辖权下的特定权限。在双重管辖制度的实施中,监察机关履行总体协调职责,检察机关履行及时通报案件信息的义务,共同保证在职务犯罪案件调查及时有效的前提下,实现调查结果的及时有效处置,以充分发挥国家监察体制改革的制度效能。

 

【作者】吴建雄,湘潭大学教授博士生导师、中国廉政法制研究会反腐败司法研究中心主任、湖南省法学会法治反腐研究会会长。

【项目】本文系2020年度国家社科基金重点项目“坚持和完善党和国家监督体系研究”(项目批准号:20AZD106)的阶段性成果。

【原文标题】司法人员职务犯罪双重管辖制度的多维思考 

【原文阅读】吴建雄:司法人员职务犯罪双重管辖的科学要义和制度初衷

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姓名:吴建雄 工作单位:

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