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童之伟:国家监察立法预案仍须着力完善
2018年03月28日 13:42 来源:《政治与法律》 作者:童之伟 字号

内容摘要:

关键词:

作者简介:华东政法大学法律学院,华东政法大学法治中国建设研究中心教授

  内容提要:

  推进国家监察立法的研究已比较深入,有些意见已获我国法学界普遍认同。监察体制改革是我国政治体制的重大改革,没必要抢时间赶进度,也不必赶在下一届全国人民代表大会召开时通过改革国家监察体制所需的法律。可以考虑将全国人大审议表决监察立法的时间推迟到2019年或更晚。如果为建立国家监察体制而修改宪法、制定相关法律的路线图时间表不能调整,也完全可以理解,不过,此种情势下最好制定出一部包括监察机关组织、权限,监察程序和监察官等方面内容的综合监察法,应考虑从制定综合性的监察法的形式、调整对象的范围、职权、工作责任制等十四个具体方面完善现有的改革设想。

  关 键 词:

  监察委员会/监察立法/监察机关/留置/职务犯罪

  标题注释:

  本文系国家社会科学基金重大项目“人民代表大会制度理论创新研究”(项目编号:14ZDA014)的中期成果。

  国家监察立法预案指的是为实现国家监察体制改革的目标在立法方面所做的全部安排,涉及的事项有宪法相应部分的修改,修改宪法与制定相关法律的时间衔接,所需制定的法律的名称、内容,全国人大常委会和全国人民代表大会审议该法律案的时间节点等。完善现有的国家监察立法预案,是关系到全面有效实施宪法和依宪治国之全局的具有现实紧迫性的课题。我国法律界和法学界对涉及国家监察立法预案的不少问题,已经有了较广泛共识,同时,从总体说来,国家监察立法预案有待理顺、改进之处还有很多,仍需下大力气研究,以促成其完善。

  一、我国法学界已取得广泛共识的意见

  推进国家监察立法涉及很多方面的问题,都有讨论的必要。就宪法层面来说,其中有些问题的答案是不言而喻的,实际上处在常识领域。从2016年12月以来,不少常识性问题其实已经在多种场合、以多种形式被说清楚了,因而可以说我国法学界已就这些话题达成了广泛共识。这些共识可以作为进一步讨论国家监察体制改革领域其他话题的基础。已达成广泛共识的意见主要有以下方面。

  第一,全面进行国家监察体制改革必须有宪法根据。在中央的国家监察体制改革方案见诸新闻报道之初,笔者就提出:“要为改革试点成功后全面推开国家监察体制改革创制宪法根据,只能修改宪法。……只要认真谋划改革试点成功后的改革全面铺开事务,就一定得做修宪准备,并且应当在改革试点宣布成功和将新监察体制改革在全国范围铺开前完成修宪。”①接下来,另有学者说得非常到位,他说:“国家监察体制的改革与监察委员会的设立,乃是事关全局的重大政治改革,是国家监察制度的顶层设计。如此重大的政治改革,若缺失宪法的参与,改革可能因此面临更多的变数……监察体制改革的实质在于国家监督监察权的重新配置,由于权力的配置须‘仰仗’宪法为其提供正当性基础,如此一来,宪法的适时修改便成了改革的必然结果,也是改革得以实质性推进的前提。”②从2017年8月中国宪法学会年会(召开于吉林大学)的讨论情况看,我国宪法学界在这个问题上看法已经高度一致。

  第二,国家监察立法要于宪法有据,须先行修改宪法,待相关宪法修正案生效,再着手进行国家监察立法。重大改革必须于法有据,这是全社会早已形成的政治共识。在这个基础上,我国宪法学界也形成了国家监察立法必须于宪法有据的广泛学术共识。“国家监察体制改革与监察委员会的设立,乃是事关全局的重大政治改革,是国家监察制度的顶层设计。如此重大的政治改革,不能缺少宪法的参与。改革的内容关涉国家的宪制结构,改革的进行也应做到于法有据,改革的成果同样需要借由法律予以固化。传统的宪法解释理论不能回应我国国家监察体制改革,因此,必须要用修宪保障国家监察体制改革的顺利进行。”③

  这方面的内容,我国法律界、法学界人士已进行了很多论述,为避免重复论说,这里不一一列举。

  第三,所设立的国家监察机关的名称应该是人民监察委员会,分中央人民监察委员会和地方各级人民监察委员会。按照《宪法》的规定,我国的各级国家权力机关称为人民代表大会;各级国家行政机关称为人民政府(其中最高国家行政机关虽考虑到历史传统被称为国务院,但宪法还是专门解说它“即中央人民政府”);国家各级审判机关称为人民法院;国家各级检察机关称为人民检察院;即使是单层级、政权组织特征不明显的中央军事委员会,其前身也称为人民革命军事委员会。因此,由各级人民代表大会产生、对各级人民代表大会负责、受各级人民代表大会监督的各级国家监察机关的名称,理所当然要冠以“人民”的称谓。如果愿意把人民代表大会制度作为根本政治制度加以尊重,这就是一种常识。然而奇怪的是,我国法学界,尤其是宪法学界在过去近一年间反反复复解说和普及这个常识,可有些机构和人员仍坚持原有的不当提法,其中原因不好妄测,但愿不是宪法常识缺乏,也不是权力傲慢,更不是两者兼而有之。

  第四,应优先制定《中华人民共和国人民监察委员会组织法》,再制定监察机关行使职权所需的其它法律。在我国,全国人民代表大会有《全国人民代表大会组织法》调整、规范其组织架构,国务院有《国务院组织法》调整、规范其组织架构,地方各级人大和地方各级人民政府有《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》调整、规范其组织架构,人民法院有《人民法院组织法》调整、规范其组织架构,人民检察院有《人民检察院组织法》调整、规范其组织架构。按成文宪法和制定法传统,按中国法治建设的惯例,按形成国家监察体制的需要,国家监察立法首先应制定的是我国《人民监察委员会组织法》。对此,笔者早就提出:“同人民政府(包括国务院)、人民法院、人民检察院这样完整意义的其他国家机关一样,设立人民监察委员会优先需要的法律,是《人民监察委员会组织法》,而不是《国家监察法》,就像国务院需要《国务院组织法》、地方各级人大和地方各级人民政府需要地方组织法、人民法院需要《人民法院组织法》等一样的道理。”④

  此外,也有学者从其他方面论证了为监察机关制定组织法的必要性:“在中央一级国家机构中,唯一没有组织法的是中央军事委员会,如果监察委员会不制定自己的组织法,会让人联想到它是否与中央军事委员会属于同类机构?其内部是否也实行军事化管理?从而引起对监察机构的种种误解。监察机关的性质与军事机关应该是明显不同的,监察委员会应当是反腐败、保卫人权的国家机构,具有鲜明的民主性,这与我国古代的监察制度有本质区别。”⑤

  以上这些道理不仅是我国宪法学界已经形成的共识,也是专职从事我国法制建设工作的人们应该懂得的常识。然而同样令人不解的是,宪法学界在过去近一年间反反复复解说和普及这些常识,可有些机构和人员也是罔顾常识置之不理。但愿这不是因为宪法常识缺乏,也不是因为权力傲慢,更不是两者兼而有之。

  第五,国家监察体制改革试点不能走过场、做样子,必须扎扎实实地进行,因而试点时间不可太短,至少应持续至2019年春。像酿酒需要发酵时间一样,测试试点监察体制改革措施的效果也需要时间。

  有学者提出:“慎重考虑授权试点与修宪立法之间的时间衔接。仔细分析全国人大常委会2016年12月25日决定、第二天就开始实施的对三省市的授权决定,即可发现,对这三个地方的授权试点,并没有规定时间,更没有说一年或者两年之内必须完成试点。”该学者质疑道:“现有舆论报道,2018年3月召开的十三届全国人大一次会议就要讨论修改宪法、制定国家监察法了。是不是由于修改宪法和制定国家监察法时间紧迫,全国人大常委会在授权决定中就没有规定具体的授权期限?若是这样,如此重大的试点改革在一年零几个月的时间内能否完成?能否充分总结经验、充分发现问题并找到解决问题的办法?”⑥应当说,这种担忧在我国法学界相当普遍。

  还有学者在研究了自2012年12月28日至2016年12月25日止,全国人大常委会围绕地方改革试点共形成的十七项授权决定后,发现“全部17项决定都将试点期限定为2年以上,这表明授权机关认为2年的时间跨度可以检验出试点措施的有效性”。⑦须知,这十七项涉及都是比较小的改革,其重要性远远不足以同国家监察体制改革这种政治体制重大改革相比。相对而言,国家监察体制改革这种重大政治改革,试点时间应该达到五年才合适。

  另外,关于授权试点时间,我国《立法法》第10条规定:“授权的期限不得超过五年,但是授权决定另有规定的除外……被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前,向授权机关报告授权决定实施的情况,并提出是否需要制定有关法律的意见;需要继续授权的,可以提出相关意见,由全国人民代表大会及其常务委员会决定。”这项规定或许对国家监察体制改革试点不具约束力,但至少其规定的时间点可供参考。其中,试点五年的时间长度值得重视,授权期限届满六个月以前向授权机关报告授权决定实施情况的规定更值得重视。

  反观国家监察体制改革试点,人们有理由得出这样的结论:如果要全国人大赶在2018年3月审议表决设立国家监察机关的基本的法律,改革试点的经验是不够充分的,易导致这项试点“走过场”。因为,第十二届全国人大常委会第二十五次会议于2016年12月25日通过此项试点决定,但实施试点的时间要晚得多。以笔者对某试点省的调查研究为例,笔者去该试点省调查研究是在2017年4月,那时该省从检察院剥离的人员还未到位,后来到位是进入5月的事情。再说,总结国家监察体制改革试点至少应在综合性的监察法通过前三个月,否则试点经验教训可能来不及进入监察立法。那么,从2017年6月算起,到2018年2月,总共只有九个月,扣除三个月,只剩下六个月了。六个月试点能试出的效果是相当有限的。就算另外两省市走得快,人员在2017年3月就到位了,也只有八个来月的试点时间。国家重大政治体制改革试点只用八个月时间,难以获取充分有效的试点经验。前述十七项授权试点数据表明,那些改革试点的重要性远不及国家监察体制改革,但它们试点所用时间都比事关全局的监察体制改革多出一大段。

  第六,现有的《中华人民共和国监察法(草案)》应该尽快公开,向社会征求意见,让学术界和社会各界公开讨论。深化国家监察体制改革,既然是事关全局的重大政治体制的改革,是推动国家治理体系和治理能力现代化的重大步骤,就应及早倾听全党全民意见,接纳专家献计献策。改革开放以来,我国形成的优良政治习惯之一,就是凡涉及全民利益或法制建设全局的立法,都及时公布草案听取社会各界的意见。至于宪法草案和宪法修正案草案交付全民讨论,则更是过去六十多年的好传统。现有的《中华人民共和国监察法(草案)》,全国人大常委会已经审议过一次,且时间又过了三个多月却尚未向社会公布征求意见,这有点不合常规。对公布这份法律草案,社会各界尤其是法学界有很热烈的期待。

  以上六个方面问题,于法律于情理,都很清楚,相关意见已获我国学界普遍认同。对这类意见,需要的是尊重和吸纳。

作者简介

姓名:童之伟 工作单位:华东政法大学

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