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朱景文:法治评估中的问题指标 ——中国法治建设面临的难题
2018年01月16日 15:36 来源:《中国法律评论》(京)2017年第20174期 作者:朱景文 字号

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    本文是国家社科基金重大项目“法治评估创新及其在中国的推广和应用研究”和中央政法委2016年项目“中国特色社会主义法治状况评价体系及机制研究”的阶段性成果。本项目的参加者包括朱景文(首席专家,中国人民大学法学院教授),冯玉军(法律规范体系,中国人民大学法学院教授),冉井富(法治实施体系,中国社会科学院法学研究所副研究员),孟涛(法治监督体系,中国人民大学法学院副教授),彭小龙(法治保障体系,中国人大学法学院副教授),王立峰(党内法规体系,中央党校政法部教授),叶传星(人权,中国人民大学法学院教授),时延安(社会秩序与安全,中国人民大学法学院教授),刘坤轮(法学教育与普法,法治观念,中国政法大学副教授)。
    2015-2016年中国人民大学法治评估研究中心进行了两次全国范围的问卷调查(2015年评估委托中国人民大学调查与数据中心调研;2016年评估委托零点公司调研),共收集8000多个样本,以被访者的主观评价为基础,对法治各项指标进行评估。2015年的样本来自全国28个省、自治区、直辖市;2016年的样本来自东中西部9个省。①  
   评估的评价标准有两个:一是评估得分,评估设立的评分等级为五等,即好、较好、中间、较差、差,分别赋值为90分、80分、70分、60分、50分,据此计算每项指标得分;二是评价比例,即好评、中评、差评的百分比,评价为好和较好的为好评,评价为中间的为中评,评价为较差和差的为差评,据此计算它们所占的百分比。评估得分标准可以从总体上判断某项指标在整个法治指标中所处的地位;评价比率标准有利于弥补评估得分的不足,发现分数背后人们评价的实质,判断人们对某项指标有多大的比率给予好评、中评或差评。
   进行法治评估,当然需要法治建设的有关单位提供客观数据,如立法的数量、审判的数量、各类法律职业的数量、法学教育规模与普法的数量等,但是必须明确这些指标对法治的意义。这些数量的变化究竟代表什么?这些数量是否越多就越好,越少就越差?更重要的是,法治建设搞的究竟如何,归根结底要看人民的评价,看人民的满意度,像习近平总书记说的那样,“让人民群众有更多的获得感”。否则,虽然法治建设各个机构提供的数据好看,但人民群众的评价不高,也很难说法治建设取得了成就。毫无疑问,人民群众对法治建设的评价是主观指标,但当某种主观评价占到一个相当大的比例时,其客观意义是不言而喻的。
   2015-2016年法治评估共设立6个一级指标,包括法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系、党内法规体系和法治效果体系,20个二级指标,62个三级指标,166个四级指标。②全部指标两年平均得分集中在60分到80分的区间,在166项四级指标中,65分以下的为问题指标,共25项,占15.06%;65分以上、70分以下的指标50项,占30.12%;70分以上、75分以下的指标66项,占39.76%,75分以上指标25项,占15.06%(见表1)。  

   问题指标主要集中在控权和社会秩序领域中,其中控权指标8个,社会秩序指标5个,二者总和占所有问题指标的52%,也就是说,一半以上的问题指标出在这两个领域。下面笔者以这两个领域的问题指标为中心,结合立法、行政、司法和党内法规领域中的问题指标,对中国法治建设面临哪些亟待破解的难题进行综合分析。
   一、问责与权力法定、监督的差距
   问责指标③2015年得分为61分,2016年为63.78分,两年都是得分最低的指标之一。问责指标中对党组织任命干部任人唯亲、带病提拔(干部考察任命问责),人大立法越权(立法问责),行政机关对环境污染疏于监管(行政问责),法院审判不公(审判问责),检察院对犯罪嫌疑人不起诉造成进一步犯罪(检察问责),公安机关超期羁押的问责(公安问责),全部都在65分以下,虽然2016年得分有所提高,但仍然在65分以下。

  

   就评价比率而言,问责指标的好评率两年平均只有20%,差评却高达60%以上。差评率两年平均超过60%的包括干部考察任命问责,污染疏于监管问责,审判不公问责。干部考察任命问责好评率两年平均只有15.6%,其他问责指标的好评率两年平均也不到25%(见表2)。问责的对象包括党委组织部门、立法、行政、司法、检察、公安等最重要的部门,普遍存在问责不力的问题。这是当前我国法治建设一个突出的薄弱环节。

  

  

   有权必有责,用权受监督,违法必追究,是法治建设的三个相互联系的环节,任何一个环节出问题都可能影响法治的全局。近年来,我们比较重视在立法上权力法定,法律上的权力与责任的配置问题,评估中权力法定指标④包括人大、政府、法院、检察院、公安机关的权力法定,平均得分76.3分。我们也比较强调用权受监督,即监督机制的建设问题,包括立法监督、执法监督、审判监督和党内监督⑤,它们平均得分71.04分,虽然相比权力法定指标有明显差距,但仍然属于中间水平。从问卷结果看,对违法必追究环节的评价还差得很远,问责指标只有62.35分。权力法定、监督和问责三项指标相比,监督比权力法定少5分以上,问责比监督又少8.7分,而问责比权力法定少将近14分(见表3)。这在某种程度反映了我国法治现状,特别是控制滥用权力方面,立法做得相对比较好,监督处于中间水平,问责则远远跟不上。须知没有严格的问责机制,权力法定和监督做得再好,都是纸上谈兵,法治的作用会大打折扣。

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