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转型中国的城市化治理与发展法体系
2016年12月29日 08:58 来源:《北方法学》 作者:廖奕 字号

内容摘要:“为了发展的法”是城市化和法治化有机一体的理念构造,“发展中的法”为“作为发展的法”奠定历史传统基底,“通过发展的法”确保城市化中法律权能的宏观均衡配置,“有关发展的法”将启动新的“法律与发展”的互动。综上所述,“发展法”并未成为一个逻辑自洽、功能自足的理论框架和运行体系,作为法律价值的发展理念和作为发展动能的法律系统不能协调运转,特定文化中的法律传统、发展中的法律形态、法律自身的规范性发展、通过发展实现的法律权能等关键问题都没有得到深入探讨。在“发展法”框架下,我们还可以对发展行为的法律控制(公法)、发展利益的法律分配(私法)、发展福利的法律保障(社会法)、发展纠纷的法律调处(程序法)、发展格局的法律拓展(国际法)等问题进行系统反思,从新的法治战略立场检讨现有城市化治理结构的整体性问题。

关键词:发展;制度;权能;法治;中国;法律与;参见;法律治理;研究;城市化治理

作者简介:

  内容提要:在转型中国的时代背景下,城市化法律治理研究应当跨越价值分析与规范分析的鸿沟,在理论与实证的基础上更新理念框架。城市化治理的历史进程为我们反思“法律与发展”研究的成败得失,提供了丰富的启迪和资源。聚焦城市化法律治理的现实症结,“发展法”的新分析框架得以成型,并导向一种新的整体性法治发展战略。“为了发展的法”是城市化和法治化有机一体的理念构造,“发展中的法”为“作为发展的法”奠定历史传统基底,“通过发展的法”确保城市化中法律权能的宏观均衡配置,“有关发展的法”将启动新的“法律与发展”的互动。

  关 键 词:转型中国/城市化治理/发展法

  标题注释:本文系国家社科基金青年项目“科学发展观视野下的社会矛盾法律化解机制研究”(项目编号11CFX001)的研究成果,并得到“2011计划”司法文明协同创新中心研究项目资助,特此致谢!

  作者简介:廖奕,武汉大学法学院教授,博士生导师,国家2011计划司法文明协同创新中心研究人员。

  

  一、问题、背景与方法

  在“农本”经济条件下,城市化的规模和速度是统治阶层调控的重点;确保城市化的“可控式增长”,是传统中国“超稳定社会结构”的必然要求。①直到新中国成立后,中国的城市化水平仍长时期维持在一个相对稳定的阈值区间。②改革开放让城市化进程不断提速,2014年底已达到54.77%,到2050年超过80%,接近85%的最大饱和度。③在数字显示的增长极限背后,城市化治理机制的滞后及不适应,引发了一系列严重的经济、社会乃至政治、文化困境。在国家最新战略规划和顶层设计中,新型城镇化被赋予了“促进人的全面发展和社会和谐进步”的意义,“法治”也被重申为“治国理政的基本方式”,二者如何协调并进、全面契合,对新一届领导人而言的确是不小的挑战。④究竟是城市化推动法治,还是法治塑造城市化?当下中国的城市化是否达到必须运用法律治理方式的程度?与其他治理方式相比,法律治理到底具有怎样的优势或不足?如何通过有效的法治思维和方式实现良性发展的城市化?在中国城市化发展的不同地域和阶段,法律治理有无不同的侧重和特点?即转型中国的城市化治理需要怎样的法律,以及这样的法律到底呈现出怎样的运作状态?前者是有关法律的价值分析,后者则属于法律的规范实证。

  从发展社会学的角度看,城市化是一个以人口积聚和功能重组为基本主线的升级过程,其引发的社会变迁正是传统产业和生活方式结构性转型。⑤对于现代化理论、发展理论或社会转型理论而言,城市化是一个恒定的背景,从乡村社会向城市社会的变迁,不仅意味着人口数量和工商财富的聚集,也是理想政体得以构建的空间前提。⑥在马克斯·韦伯看来,城市化是一个从传统统治结构向现代形式理性迈进的过程。一个城市要真正表现为“城市共同体”,并“在贸易—商业关系中显示出相对的优势”,必须表现出如下整体性结构特征:(1)一个防御工程,(2)一个市场,(3)一个法庭,以及至少是局部自治的法律,(4)相关的社团组织以及(5)至少是部分的自治与独立,因而有一个由市民参与选举产生的行政机构。⑦

  基于西方城市化的理想图景,各界人士从特定专业或利益立场提出主张,“再城市化”、“去城市化”、“可持续城市化”、“包容性城市化”、“绿色城市化”等新概念纷至沓来,形成了一幅多元驳杂的话语景观。已有的城市化治理研究,也表现出多向度、跨学科的综合性特征。⑧从理念价值层面看,学者们主要集中探讨城市化背景下的“善治”原则,强调法律对于社会经济发展和人类全面均衡发展的重要意义,主张以“法治”为战略主轴重构发展模式,更新国际法治框架,矫正战后世界城市化普遍存在的两极化、不公平、非均衡偏失。就规范实证进路而言,宏观层面的研究通常运用定量的方法分析和预测城市贫困、暴力发生、持续过程,评估其严重性影响的趋势及程度,主要由犯罪学家、流行病学家、人口学家、经济学家、政治科学家和其他采取量化研究的社会科学研究者主导,法学家的任务是从各种数据研究中找到政策修订的立法依据,从权威规范的逻辑推演证明角度提出新的治理变革方案;微观研究则以个案的质性研究为主,从更多维度解释城市化法律问题,例如居民的生活经历、历史与文化轨迹、感觉、态度、代际状况、空间资源、潜藏的结构性因素等,历史学、城市区域发展学、政治科学、社会学、人类学都参与其中,为法律治理机制的“深描”提供智识支持。

  比较而言,与城市化治理密切相关的“法律与发展”研究已是一种比较成熟的跨学科范式,它开启了“新自由主义”的全球治理改革运动,并达成了这样的基本观念共识:法律与发展并非单向度的决定关系,而是交相影响的互动关系;法律在发展进程中发挥着“嵌入性”的治理功用,其对城市化具有内在、深入且持久的影响。但“法律与发展”理论毕竟立足于西方视角和历史经验,对解释转型中国城市化治理的独特性未必合用,因此需要从如下问题切入,形成理论反思和框架改进:法律与发展究竟如何互动?面对不同历史传统的城市化进程,体系化的“发展法”究竟有无可能和必要?对于中国这样一个发展极其不均衡的超大经济体,城市化治理能否以及如何在发展中形成相对独立、完备的法律体系?除了发挥“规范发展行为”的外部效用,“发展法”是否还能带来更大范围的功能扩展和典范迁移?笔者力求跨越价值分析与规范分析的鸿沟,通过宏观考察转型中国城市化治理的历史进程,反思“法律与发展”研究的成败得失,在“发展法”的新分析框架下,聚焦法律运行的现实症结,导向一种新的整体性法治发展战略。

  二、转型中国的城市化治理

  当治理理论在20世纪90年代中期传入中国时,政府主导的城市化进程正处于前所未有的“沸点”,相关政策与法律机制也亟须一场深刻的制度变革。这种时空重合并非历史的偶然,在中国城市化发展的历史进程中,每一次重大的转折都会伴生法制的改革和变迁,而法制结构的变动又会对城市化进程产生新的诱致或强制约束效用,产生新的经济和社会问题。从大历史角度看,从伦理本位的农业社会向市场化城市社会的演进,对中国而言是一次前所未有的转型。⑨“转型中国”可以从互为关联的两个方面加以描述和界定:一是城市化骤然提速带来的剧烈、全面市场化对社会传统结构的冲击;二是以政策重心调整和治理机制改革为主线的“反向性保护”。根据这种标准,转型中国的城市化进程可以从三个阶段得到更为整体和连续的诠释:中华帝国的内生性转型时期、外来冲击形成的断裂性转型时期和新中国成立后政党——国家主导的自主性转型时期。

  在漫长的中华帝国时期,农业和乡村历来被统治阶层视为不可更易的民生之基、立国之本,城市的工商业和技术创新机能被传统礼法严格限制,在出现“李约瑟之谜”的同时,却有效避免了“混乱城市”的现代治理困境。缓慢的城市化进程与超稳定的社会结构相得益彰,彼此呼应,形成颇具中国古典特色的城乡一体格局。⑩与现代城市相比,传统城市的政治、宗教和文化功能要远远超过经济和市场功能,强大的帝国以其中央权力作为无可匹敌的政治动力,一方面刺激着城市经济的发展,培育出庞大的行政市场,另一方面也控制着市场的规模和城市化进程,对资产者的权力扩张实施严格的制度规约。(11)对于帝国统治而言,城市化是一把双刃剑,其内蕴的权能集中与权力弥散矛盾、政治管控与经济自由冲突、强制推动与自然演进龃龉,都会产生治理悖论。这种常态化的悖论表明,空间权力斗争甚至可以超越线性时间,打破古今中西界限,形成难解的“问题硬核”。对于中华帝国而言,协调中央委托与地方代理、正式制度与非正式制度、名与实的关系,成为治理城市化的基本逻辑。(12)长期以来,非正式制度在地方治理中“名不正”却“行得通”,成为利益博弈和均衡的规则支点。非正式制度之所以长盛不衰,与帝国弹性、模糊的统治策略密不可分——国法不能超越天理和人情,天子政令也必须符合大众民意。地方富民与“士绅社会”的形成,对于缓和城市化的冲突和紧张也助益良多。(13)

  作为近代中国“大变革”的突出反映,新的城市功能和生活方式兴起,辅以城市与乡村、落后与先进、僵死与进化、野蛮与文明等二元对立观念,使得帝国城乡一体统治的文化命脉被截断,而新的政体结构又处于长时间的不确定状态。于是,各式各样的政治思潮和体制试验,拼接为五彩斑斓的制度转型百纳图。一方面,制度转型突破了既定的管控框架,为近代城市的兴盛创造了有利条件——城市化进程转入回升和加速轨道,对外开埠的通商城市成为新典范,大量城市管理法规被移植引入,治理结构开始逐步近代化,罗威廉笔下的汉口就是一个典型例子。另一方面,城乡矛盾开始激化,在摩登新城的感官刺激和“二元分治”的政策影响下,男耕女织的“乡土中国”被归入落后的小农经济范畴,成为一次次改良和革命试图根除的封建残余和社会恶疾。农村与城市的对立与隔阂,不仅是旧制度固化的结果,也是新文化塑造的产物。狭隘偏激的城市乌托邦想象让传统社会治理的功能与价值大受挫败,在单向度的转型发展中,出现了法治未成、礼治已失的制度真空,康有为将之形容为“旧宅第已毁而不能复建之,则惟有露宿”。(14)

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