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“行政公益诉讼”概念之辨
2014年02月19日 18:20 来源:《检察日报》2014-2-19 作者:傅达林 字号

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  近年来,公益诉讼成为备受关注的话题,行政公益诉讼更是当前行政诉讼法修改的一个焦点。

  起源于罗马法的公益诉讼,是一个以诉讼目的为基准所界定的概念,旨在描述与保护私人利益相对的一种诉讼活动。我国学术界虽然广泛使用公益诉讼,但法律上并没有直接的表述与界定。我国行政公益诉讼的提出,大概基于行政诉讼法对原告资格的限制。由于立法将原告局限为直接利害关系人,大量案件因为没有适格原告而得不到司法审查,而公益诉讼则能突破原告资格的束缚,在保护公益的目的下赋予没有直接利害关系的人或机关提起诉讼。

  问题在于,既然公益诉讼是针对私益诉讼的,那么与这种尚未建立的行政公益诉讼相对应,现有的行政诉讼是否就是行政私益诉讼?如果这个推断能够成立,那么行政诉讼法则名副其实是一部“私益救济法”。但显然与民事诉讼不同,行政诉讼与刑事诉讼本质上都是公益诉讼,即便行政诉讼直接的救济对象是个人,但却是通过对公权力行为的审查监督实现的,其本身就是一种公法秩序的利益体现。行政权的行使目的,就是执行国家法律法规,实现社会正义,维护国家和社会公共利益。行政诉讼中对行政行为的审查与对相对人权益的救济,乃是一体两面的关系,我们很难将这种相对人提起的行政诉讼视同一般的民事救济。

  实际上,考察域外成熟的行政诉讼制度,其功能目的决不局限于对私益的救济,更包含有维护中央权威、保障公法秩序、实现有效治理的深层目的。而行政公益诉讼的概念,则依据诉讼目的将行政诉讼一分为二,既可能违背现有行政诉讼的公益属性,容易削弱相对人针对私益提起的行政诉讼的价值与功能;也可能将行政诉讼法局限于私益救济法,进而影响了行政诉讼法在国家治理层面更大功能的发挥。

  有趣的是,在刑事诉讼中鲜有刑事公益诉讼的提法,只是按照原告的不同设计出刑事公诉与刑事自诉。也有很多人将行政公益诉讼等同于行政公诉,在我看来乃是一种误解。最高人民检察院副检察长孙谦在其论文《设置行政公诉制度的价值目标与制度构想》中,给行政公诉下的定义是,“在没有适格原告的情况下,检察机关认为行政机关的行为违反了有关法律规定,侵害公民、法人和其他组织的合法权益,损害国家和社会公共利益,依照行政诉讼程序向法院提起公诉,提请法院进行审理并作出裁判的活动”。不难看出,这种定义是从原告资格的区分开始,保护的利益既有公共利益也有私人利益。

  其实,行政诉讼很难将公益与私益彻底割离,而行政公益诉讼的概念,以诉讼目的为区分标准,优点是能够实现原告范围的扩大,缺陷则是容易造成人们对行政诉讼属性的模糊认识。相比之下,采取行政公诉的概念,以与行政自诉相对应,似乎更为合理。

  当然,关于行政公益诉讼概念的反思,还需要更为细致的深入的理论研究;但概念的审视还是为我们提供了制度反思的契机。(作者系解放军西安政治学院副教授)

  

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