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全国人大常委会特定事项授权的立法完善
2020年09月10日 15:40 来源:《现代法学》2019年第6期 作者:王振民 王逸冉 字号
2020年09月10日 15:40
来源:《现代法学》2019年第6期 作者:王振民 王逸冉

内容摘要:

关键词:

作者简介:

  作者简介:王振民(1966- ),男,河南郑州人,清华大学国家治理研究院院长,法学院教授,博士生导师,法学博士;王逸冉(1993- ),男,浙江衢州人,清华大学法学院2017级博士生。北京 100084

  内容提要:《立法法》第十三条对于特定事项授权的规定主要限于“一定期限内”“暂时”两个条件。但这一规定在实施中有进一步完善的必要。在表述上应该更具有明确性,尤其是在时间上限应当有具体规定。为满足科学立法的现实需要,特定事项授权可以在必要的时候延期,但需要履行特定事项授权延期的报告义务,并在延期到期之后按照法律和授权文本规定的方式进行处理。明确特定事项授权期限的表达形式、实质内容、实践操作规则,有利于区分特定事项授权与法律修改权两种立法权限的不同维度。

  关 键 词:特定事项授权/期限/延期/报告义务/修改法律/

  一、问题的提出

  党的十八届四中全会明确要求“重大改革于法有据”①,这有利于促进改革与立法关系进入良性互动层面。在此背景下,2015年《立法法》修改新增第十三条“特定事项授权”条款,为相关改革提供了法律依据,并已经成为全国人大常委会立法工作的重要方面[1]。从《立法法》第十三条“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”的规定来看,“特定事项授权”可以主体、权限、时间和空间四项要素分别予以展开。其中,从“一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”的时间限制视角来解读特定事项授权的具体属性,学术界已有各种讨论②。有学者认为,如果立法解读仅限于《立法法》第13条所规定的“一定期限内”“暂时”的抽象表述层面,容易使得特定事项授权与法律修改权之间功能混同,因此应该诉诸更为明确性的规范界定和精细化的学理解析。

  目前尚无系统论述特定事项授权时间要素的学术文献,但已有的零散性观点大致呈现出两条学术借鉴理路:一是指出授权立法方式在2000年《立法法》中的规范不足。李素贞等学者指出,授权决定仅仅“明确授权的目的、范围”的规范条文经常导致实践中的授权限于“笼统授权”③。针对“以往有些授权范围过于笼统、缺乏时限要求”④等问题,2015年《立法法》修改时专门予以纠正,将立法授权决定应当明确的对象加以更详细具体的要求,加入包括授权的事项、期限以及实施授权决定所应遵循的原则等内容⑤。这种立法授权方式虽然与特定事项授权不属同一性质,但修改的内容以及修改目的所针对的实践现象对于特定事项授权极具参照意义。此参照意义源自《立法法》第10条在法律确定性上的重大突破,而“法律确定性”原则是法律所必不可少的属性之一⑥。

  二是认为目前特定事项授权未能形成保障改革举措的有效机制以及从时效视角进行弥补。杨登峰认为,特定事项授权仅形成对改革的事前约束,对于改革的事中、事后发展尚缺乏约束效力[2]。对此,加强对特定事项授权的时限监督不失为一剂良方。王建学认为,时限的要求是为了防止授权措施固化为长期的“特权”,限制延期乃是掌控地方试点的重要内容[3]。武增认为,由于特定事项授权制度涉及法制统一性原则,因此在实践中应该尤其注意授权的时限问题,授权试点应当明确期限,且时间也不宜定得太长[4]。蔡金荣认为,应该从明确性原则出发,对授权时间有详细、明确规定,杜绝笼统、模糊的“一揽子”授权[5]。此类对于特定事项授权制度的时效弥补研究为本文提供了直接的可援引的学术理论。

  上述两条学术脉络可供借鉴的同时也有进一步完善的空间:第一条虽然给出了《立法法》第10条立法授权的规范参照模式,但缺乏相关的法理分析,且对于立法授权模式如何适用于特定事项授权不可生搬硬套。这些阙如尚需本文进行进一步的理论构建;第二条虽然提出了特定事项授权所面临的时限问题,但给出的方案流于宏观层面,缺乏具体的程序设置,对于什么是特定事项授权的时间内涵也缺乏一个具体的、明晰的界定。

  由此引发本文首先参照《立法法》规制授权立法的时间要素规范结构,其可具体化为:一是特定事项授权的实施期限是否明确;二是授权实施是否需要遵循时限要求;三是授权到期之后如何处理。其中,授权期限是否存在上限,以及到期之后如何处理两项问题当中都内在包含了能否延期的课题。而现实当中,针对一批已经到期的特定事项授权,第十二届全国人大常委会期内已经做出五项延期决定⑦,第十三届全国人大常委会任期内也已经做出两项⑧(相关特定事项授权延期的名称详见表1)。在这里需要说明的是,第十三届全国人大常委会期内的两次延期特定事项授权中,有一次实质是特定事项授权经历一次延期、再次到期之后的二次延期,所以延期特定事项授权的总数仍然为6项。

  上述特定事项授权延期的实例,为拓展研究特定事项授权“时间限制”的内涵提供了比较丰富的现实样本,同时为进一步明确《立法法》第13条特定事项授权的时间限制提供了可能。

  表1 特定事项授权延期名称概览表⑨

  

  综上,笔者拟如此安排本文结构:首先,目前《立法法》对于特定事项授权实施的期限界定过于笼统,应该在授权期限问题上适用明确性原则⑩,特定事项授权实施应具有时间界限。这涉及特定事项授权的表达形式和实质内容两个层面;其次,根据授权实施内容难易程度的不同,实践信息反馈的时间长短也不一致。有一些实施难度较大的授权必然会涉及延期问题,因此事关授权延期的一系列程序问题需要进一步深化,这是授权实践操作层面的核心;最后,针对目前授权的规范不足,笔者从时效角度提出了弥补方案。

  二、特定事项授权期限应符合授权明确性原则

  明确性原则不仅应该适用于一般立法和立法授权行为,更应该符合明确性要求[2]155。具体来看,明确性对于特定事项授权的目的、对象、所涉法律及具体内容、时间、地域等各项因素均产生作用[5]66。因此,特定事项授权的时间要素需要符合明确性原则,其具体内涵应该包括:第一,授权期限在授权文本中的表达方式具有明确性,即授权机关在授权文本当中必须清晰地规定授权的实施期限;第二,授权的实施应该遵循一个具体的时间上限。本部分所涉及的特定事项授权环节,既包括首轮特定事项授权,也包括特定事项授权延期(11)。

  (一)特定事项授权的期限表达问题

  特定事项授权的期限表述有四类方式:一是采取“相应调整在某年月日前试行”的到期方式;二是采取两或三年的具体实施期限;三是采取诸如“改革措施成熟后,及时修法”的原则性规定;四是期限无明确规定、事实上的期限需结合相关立法活动确定。第一种和第二种方式直观地体现出明确性的相关特征,第三种和第四种方式属于附条件类型,不论是授权文本本身是否有关联性规定,寄托于改革举措的是否成熟又或者是立法衔接工作是否到位,均具有不确定性,且存在瑕疵[3]45。而针对这种在特定事项授权决定文本当中曾表现出的“不确定性”之瑕疵,现已有修正倾向。

  特定事项授权延期文本当中对于期限采取了以下几种表述方式:一是采取具体的“某年月日”的到期时间方式,表1中的特定事项授权延期1就属于此类型;二是采取“一年”此类具体延期的实施期限,特定事项授权延期2就属于此类型。以上两种方式在特定事项授权文本当中已有制度原型;三是采取“延长的具体实施期限+延期结点”的二次强调模式,延期特定事项授权3、4、5属于此类型;四是采用“重申初次实施期限+延长期限”的双重期限模式,延期特定事项授权6即属于此类型。很显然,在这四种延期决定中的期限表述全部采取了清晰的时限界定模式,不存在期限无明确规定的类型。而在明确性强度上,仅明确时间跨度要相对弱于明确时间结点的表述方式,因为前者可为延期提供可操作的空间;[3]45同时,“双保险”模式显然在安全性方面要优于单一模式。因此,四种延期表述方式当中,明确性强度的排列应该为类型三>类型一>类型四>类型二。

  一项特定事项授权在实施期限的表述上具有明确性,其功能在于避免授权权限的笼统和概括,同时可以对该项特定事项授权实施具有上限进行形式保障,是特定事项授权“时间要素”之形式界限。比如,上述两种“双保险”模式既规定了延期的跨度又规定了授权延长的终止日期,或是既重申了特定事项授权的实施期限又明确了特定事项授权延长的实施期限,更是体现了授权决策者在延长授权期限时所采取的审慎态度。同时,全国人大宪法和法律委员会在《关于延长授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点期限的决定(草案)》审议结果的报告中提到,“有的常委委员提出,决定草案中‘试点期限延长至修改完善后的《中华人民共和国药品管理法》施行之日’的表述不够明确,建议对试点延长的具体期限作出规定。建议将上述规定修改为:‘试点期限延长一年’。”(12)这一修改细节也体现出延期特定事项授权决定在实施期限明确性问题上的重视。然而,这仅仅是理论层面的预设,实践操作当中,属于类型三的延期特定事项授权3虽然采取了明确性程度最高之期限表述形式,却仍然进行了二次延期。因此,在授权期限问题上,仅明确期限之表达方式并不能保障时间要素的实质内涵,因此需要在时间明确性之其余面向上继续探究。

  (二)特定事项授权的时限设计问题

  《立法法》第13条突出了三处时间要素,包括“一定期限内”和两处“暂时”。可见,特定事项授权的规范内涵当中首先强调的就是时限性。然而,规定特定事项授权的时限需要解决三个层面的问题:一是为什么要规定时限,特定事项授权时限“空白立法”的方式会带来什么不利后果?二是时限应该规定为多长,以及规定该长度的时限的理由是什么?三是这个时限所针对的是特定事项授权的哪一实施环节,是否包括延期?

  1.为什么要规定时限?

  特定事项授权实施是否应有具体时限?这是授权期限明确性原则的另一个重要面向。从理论上看,时限是特定事项授权区别于法律修改的时间维度。特定事项授权之时限性使得自身处于效力待定之状态,为“实践证明可行则上升为法律修改之经验;不可行则恢复原本法律实施”(13)提供了调试性空间。同时,从这一表述形式来看,授权地方试点先试先行乃是对法律修改进行对接,其作为法律修改的前置性步骤使得二者之间有诸多的相同点。学理上已经注意到二者之间的关联性,有学者直言,特定事项授权乃是一种具有试验性和局部性的特殊法律修改行为。[5]62换言之,这种观点认为特定事项授权乃是对法律修改行为在时间和空间二维元素予以变更。作为一种特殊的法律修改方式,无论其所涉及的法律内容的多少,都既包括现在将所涉及的内容全部或部分废止,也包括将来的再恢复效力[6]。也有观点指出,特定事项授权与法律修改之间虽然难划等号,但二者具有关联性:前者有可能向后者进行转化,或者说前者是后者的一种试验形式,而这种试验性就体现为时间维度上的“暂时性”[7]。而法律修改一经作出,即产生法律效力,这使得其区别于特定事项授权的非永久性[8]。可见,在特定事项授权性质是否属于法律修改问题上,学理上虽有分歧,但形成的共识是暂时性的效力待定是特定事项授权无法与法律修改等同的特点。

  然而,当前《立法法》第13条对于特定事项授权的规制仅限于抽象的“暂时性”“一定期限内”,这就为实践当中的特定事项授权文本在期限描述上采取不明确方式,以及延期行为提供了法律空间。而特定事项授权作为法治框架下的例外应当受限制[3]42,特定事项授权作为改革与法律冲突之适用问题,倘若变革失当,则会引致合法性缺失之大问题[9]。申言之,特定事项授权使国家法律处于暂时调整或停止适用状态,触及《宪法》“社会主义法制的统一和尊严”之内涵,同时一项授权如果缺乏实质性的期限约束,甚至会改变宪法对于立法权之分配格局[10],使得一些宪法没有赋予立法权限的机关获得实际上的立法权力。

  从实践操作来看,授权机关需要通过明确特定事项授权时限来加强对授权的监督力度。《全国人大常委会2018年立法工作计划》对当年到期的八项特定事项授权明确列出,这比较2016、2017两年《立法计划》当中仅对特定事项授权作宏观安排而言,更加突出了授权机关对于授权工作安排的时间概念。同时,从特定事项授权实践对于实施时限的需求来看,授权机关已经表现出对于笼统授权的排斥性。例如,之前的全国人大法律委员会(2018年修宪更名为宪法与法律委员会)的委员们在审议被授权机关申请延期授权报告时,常常增加被授权机关期满之后对授权机关作出报告的环节。由于终期报告是在基于系统总结,对试点的效果以及经验的可推广性等问题作出预判[7]30,因此带有很强的时效终止色彩,被授权机关的时间意识可以通过报告义务被大大加强。

  因此,《立法法》第13条对于特定事项授权的非明确性规制不仅于学理上缺乏依据,同时也难以有效应对授权机关的现实需求。然而,即便是要对于《立法法》第13条做出实质性期限约束,将“一定期限内”的表述更替为一个合理的具体期限,也还需要回答,这个合理的期限具体是多长?规定这个期限的原因是什么?这个时限所针对的是特定事项授权的首轮实施、延期实施,还是总的实施期限?

  2.时限应规定为多长?

  特定事项授权实施的合理期限应该是多少?参考《立法法》第10条将授权立法的时限规定为五年的原因,在2015年《立法法》修改时的调研和审议过程中,不少地方、部门和专家都建议规定三年或五年的明确期限[11]。应松年教授也强调,“现在修改为授权‘五年’,是立法实践经验的总结。”[12]因此,一种可行的借鉴路径是,通过对于授权实践的经验总结,来为立法提供选择性方案。笔者认为,我们可以考察实践当中授权机关是如何遵循《立法法》第13条所规定的“一定期限内”和“暂时性”,即对于那些已经成功完成授权任务,或者是到期后恢复法律实施的授权进行时间统计,以此来作为授权期限的合理数值。

  表2 相关特定事项授权实施期限统计表

 

  笔者对十五项已经到期或即将到期的特定事项授权作了时限统计,一般简单的授权1-3年即可完成试点经验积累;难度较大的授权需要通过延期加长期限,但从实践来看,五年即为一次充分的试点时间。然而,即便是应该具化出一个合理的实施期限,也不意味着将其作为一个硬性标准强加于所有的特定事项授权。如果参照《立法法》第10条的第2款规定的“授权的期限不得超过五年,但是授权决定另有规定的除外”,我们可以发现五年期限不是一个绝对不可逾越的界限,但书的规定为确有需要实施超越五年的授权提供了弹性空间。这是因为,每一个授权的具体内容不同,实施的难易程度的不同会造成所需的时间不同,这也是表2的统计数据所可以反映出的另一个事实。以表1中的特定事项授权延期3为例,其在实施过程中遇到新的问题,土地制度改革与单纯的行政审批制度等改革性质不同,因此试点地区从制度设计、工作布置、实践操作到效果反馈周期较长,以及法律修改衔接问题方面的因素均导致其实施期限比其他授权延期要长[13],所以其在第一次延期届满之后又进行了二次延期(14)。

  3.时限针对的是授权的哪一环节?

  同时,授权实施要有一个明确的时限,这是指向特定事项授权实施的哪个环节?首轮特定事项授权和延期都应该具备明确性,这是当然的。但是,比照《立法法》第10条第2款的有关规定来看,五年的具体期限似乎是针对授权的首轮实施,但书条款并没有规定逾越五年的授权应该遵循多长的期限。同时,结合第三款的规定来看,“被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前,向授权机关报告授权决定实施的情况……需要继续授权的,可以提出相关意见,由全国人民代表大会及其常务委员会决定。”即不仅可以有超越五年的授权,即便是需要遵循五年期限的授权,也可以进行延期,只要满足相关的法律程序即可,而且对于延期也没有具体的期限要求。

  这种模式是否可以适用于特定事项授权?首轮授权需要遵循一般的时间上限,但可以有例外情形,关于这一点的分析前文已述。同时在授权延期环节规定不作具体的时限要求,其背后的逻辑在于关注到首轮授权与延期授权的目的不同。以特定事项授权为例,首轮授权要有时限是遵循明确性要求,避免笼统和概括性授权,防止授权成为特权,也是加强授权机关对受权机关监督的方式;但授权延期是为了解决授权的实际问题,授权内容千差万别,实践实施的难易程度大小也不一。而且特定事项授权的功能在于完善社会主义法律体系,及时为改革提供法治保障。即以于法有据的改革方式为法律修改提供试点经验。因此,当出现改革试点已经取得实质性进展但却经验总结尚未成熟,此时由于时限而生硬停止不仅前功尽弃,而且也改变不了相关法律需要修改的现实;改革试点经验成熟但法律修改的配套工作衔接不力,此时停止授权则会产生“无法可依”的状态。

  因此,停止特定事项授权的理想状态是试点在给定期限内取得实质性进展,已经为修改法律探索出可行性方案;退而求其次的是,通过试点的实践证明,没有探索出可行性方案而不得不恢复法律实施,因为相关法律不需要修改,或者是在很长时期内都不具备修改的条件。上述情形均需要充分且必要的时间检验和证明,因此,首轮特定事项授权实施应该严格控制时间上限和授权延期不作硬性时限要求之间并不矛盾,二者之间不是排斥关系,只是功能不同使然。综上,特定事项授权实施需要有时间上限,从实践操作看,五年期限可以为有效容纳授权实施提供充裕时间。但不应该过多限制所有的特定事项授权时间,对于难度大的授权应该提供延期可能,对于延期的时限不宜做具体的规范约束,但应该得到授权机关的批准。

  三、特定事项授权延期的程序设计问题

  如果说授权期限在表达方式上的明确性是授权期限原则之形式要件,那么授权期限本身则为其实质要件。授权实施存有上限的内涵必然会涉及“授权到期之后如何处理”这一子课题,而授权延期则是其核心内涵。因此,涉及诸如是否可以延期,延期需要怎样的程序:初次授权届满之前多长时间应该由被授权机关向授权机关进行申请,申请时是否要有一个延期的正当理由说明、是否要有授权机关的批准、是否要在延期当中及时反馈相关信息、延期届满后是否需要及时向授权机关报告,并如何处理等问题均应该纳入考量范围。除是否可以延期之外,上述关于特定事项授权延期的内容可概括为授权延期的“正当程序”论。

  (一)特定事项授权可否延期?

  特定事项授权文本当中对于授权到期之后处理方案的通常表述是,“实践证明可行,应修改和完善相关法律内容;实践证明不宜调整的,应该恢复有关法律规定的实施”(15)。特定事项授权的任务在于对拟定修改的法律进行试验性实施。立法的前后两个阶段重点不同,制定法律之前,要做好准备工作,授权试点就是解决这个问题的[14]。所以无论是试点成功与法律修改的对接,还是试点失败恢复法律实施,都不会造成法律衔接不到位的真空状态。而特定事项授权延期不能视为一种独立的处理到期授权的方式,只是由于试点经验成熟而法律修改的衔接工作没有到位(例如特定事项授权涉及的法律的其他版块同时需要被修改,但所安排的其他授权试点尚未成熟,因此出于统筹安排的考虑暂不修改);抑或是法律明确需要被修改,但授权试点积累的经验取得进展却有没有完全成熟。总之属于特定事项授权与法律之间的衔接工作有一环节尚未到位,需要通过延期来继续试探法律被修改的可行性。

  上述内容是笔者试图从实践的角度来说明,特定事项授权延期的功能决定了其存在和运行的必要性。但这种模式延长了例外状态。参照国外的制度设计,其在授权试点实施期间届满前,会由议会根据评估报告以法律形式决定试点后果:或推广试点措施,或终止,或要求于三年内延长并修改原有方案[15]。法国的试验延期包含了三层内涵:其一,试验延长是试验到期的正式处理方式之一;其二,延期是有明确的时限要求的;其三,延期需要附条件,且在法定期限内无法正常终结试验意味着试验的原方案需要被修改,因此修改原有的试验方案是延期的必要条件(16)。我们虽然没有必要照搬法国的制度内容,但却可以借鉴其制度逻辑,即试验到期后的三种可选方式当中,延期比推广和终止的要求更为严格:除有时限之外,还需要附条件并修改原有方案。

  对比我国《立法法》第13条对特定事项授权延期的规定,尚显阙如。《立法法》第10条规定,“被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前,向授权机关报告授权决定实施的情况……需要继续授权的,可以提出相关意见,由全国人民代表大会及其常务委员会决定。”这说明授权立法制度当中,延期需要通过事前六个月申请、相关意见说明以及授权机关批准决定三个环节才能成立,这是特定事项授权可以充分参照的制度模式。笔者在下文拟对特定事项授权延期进行程序设计,增强其实践的正当性。

  (二)特定事项授权延期需履行报告义务

  特定事项授权延期决定作出之前,被授权机关需要通过申请延期授权报告来获取延期的法律依据。延期届满之后,需要通过履行终期报告义务为授权机关提供终结方案。同时在期间内,还可以通过履行中期报告义务,使地方施行授权决定存在的难点与所积累的经验及时传给中央,以便调整原有授权方案,进而预先展开相关法律的修改[7]30,做到有效消弭授权机关与受权机关之间的信息—权力结构不对称的问题。可见报告义务在延期授权实施的过程当中贯穿始终:既是其起点,又是其中点,更是其终点。

  1.起点要件:特定事项授权延期始于授权机关批准延期决定

  改革应该遵循先“变法”后“变革”的逻辑[16],因此一项试点的实施应始于授权法律依据,而该项授权如要延期,则首先要有延长特定事项授权的决定。由于特定事项授权会对国家法制统一性产生影响,因此必须在实体内容上对授权行为进行限制,特定事项授权延期自然在此范围之内。基于此,被授权机关在申请延期的草案说明中应当对为什么要进行延期进行论证和理由说明。同时,再次参考《立法法》第十条规定,“被授权机关……需要继续授权的,可以提出相关意见,由全国人民代表大会及其常务委员会决定”,“提出相关意见”意味着向授权机关说明理由是授权机关批准延期决定的先决性条件,对此特定事项授权虽未在第13条中作出相关规定,但应该参照,并且实践中也被当做法律义务执行。

  例如,表1六项特定事项授权提供的延期说明理由可大致概括为“试点经验的尚未成熟”。比如特定事项授权延期1的必要性说明即为“一是政府监管体系和手段有待完善;二是法律责任主体和各方职责关系尚待厘清;三是行业组织自身建设亟待加强”(17),特定事项授权延期2的即为“一是缺乏事实审和法律审区分的有效机制;二是全面实行随机抽选难度较大且不尽合理;三是大合议庭陪审机制有待进一步完善”(18)。虽然上述理由由于试点专业领域不同而存在差异,但核心均是试点工作仍处于不断探索、逐步完善的阶段,改革经验的积累尚需时间(19)。

  被授权机关申请特定事项授权延期的正当性原因主要有:(一)为相关领域的改革进一步深化积累经验,“适当延长试点期限有利于同上述改革有效衔接”(20),此乃“改革关联”之授权试点延长。表1中特定事项授权延期1、2、3、4、5均属于此类型;(二)在注重授权试点经验积累的同时,注重与相关法律修改工作的相协调。特定事项授权延期6(21)以及特定事项授权延期3的二次延期决定就属于此类型,这可以归结为“立法衔接”之授权试点延长。从上述各项授权延期原因的分类比重来看,改革关联属性几乎全部占据。这是由于本身《立法法》第13条的立法目的就是“根据改革发展的需要”,特定事项授权就是“宪法中改革开放的基本国策和不断完善社会主义的各项制度任务的具体展开”[3]41。而同时兼顾立法的衔接则是因为“在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”之功能就在于通过增加授权试点实施的时间长度来强化特定事项授权积累修法经验的效能,以此协调特定事项授权和法律修改之间的权能配置:授权实施的期限越长,其功能发挥就越接近法律修改,但只要受到时效约束,其功能就只会不断接近法律修改但却永远不能与之混同。以此,全国人大通过特定事项授权这一试错机制在经验不足的情况下降低了立法风险。

  综上,无论是延期的正当性原因说明,还是延期的必要性理由阐述,其目的都在于向授权机关申请继续实施授权。简言之,这个环节当中,申请延期是手段,而授权机关批准是目的。而通常在授权机关作出是否批准延期之前,全国人大宪法与法律委员会有权进行实质性审查。考察宪法与法律委员会对六项延期申请报告的审查结果,有以下几种类型:一是授权性质和名称的更改。比如,延期决定1在经法律委员会审查时,有些常委委员提出,决定草案不宜采取继续授权的方式,可针对授权决定首轮到期后如何处理作出规定。据此,延期决定的性质和名称都发生了根本性的变化(22);二是对授权延期到期后的法律后果更改。例如,延期决定1在审查时,针对被授权机关在申请延期报告中没有给出明确的到期处理方案,有些常委委员提出,增加“对实践证明可行的,由国务院在两年内提出修改法律的议案,未提出的,恢复施行有关法律规定”(23)的具体规定,这就使得授权延期届满后的处理方式十分明确;三是改变时间表述。比如增加了决定施行日期的规定,延期决定1在审查时就增加了这一规定。又比如变更实施期限的表达方式,延期决定2、6就属于这一类型;四是针对申请延期决定当中缺乏报告义务事项,增加具体的报告环节,例如延期决定2、3;五是简化授权延期的目的表述,例如延期决定2。而通常经过上述法律委员会的实质性内容更改之后,延期申请报告的合法性大大加强,授权机关一般都予以批准通过。

  2.中点评估:调试授权方案的有效工具

  现实当中,特定事项授权决定当中已经有一部分作出了中期报告(24),这为被授权机关接受授权机关的监督并与之交流提供了良好的平台。现实当中,虽然尚未出现在特定事项授权延期实施期间的中期报告,但在理论上,授权延期仍然属于授权中的一部分,因此延期特定事项授权的中期报告也可视为特定事项授权实施的中期报告。因此,本文以现有的中期报告为样本进行分析,以此为授权延期的中期报告提供参照。

  已有的中期报告大多包括“试点工作开展情况和初步成效”“试点工作面临的问题和困难”以及“进一步推进试点工作的措施和建议”三块内容。其功能在于通过预先评估特定事项授权实施情况来及时调整授权方案中的不足之处,以此为授权终结的处理方案提供价值预判。这可以使得特定事项授权与立法工作之间得到更加顺畅的衔接,避免出现特定事项授权应该终结但由于立法工作衔接不到位而不得不选择继续授权延期。以特定事项授权延期6为例,被授权机关在申请延期时就提出,“考虑到《中华人民共和国药品管理法(修正草案)》内容较多,审议需要一定时间,为做好试点工作和修法工作的衔接,需要将药品上市许可持有人制度试点期限延长至修改完善后的《中华人民共和国药品管理法》施行之日”(25)。这就说明该次特定事项授权延期并非是因为授权内容有误或是实施方式不当,而是由于特定事项授权与相关法律修改之间的衔接工作不到位,因此为避免出现“无法可依”而选择授权延期。因此,中期报告虽然未必如延期申请报告以及终结报告一样属于必然履行之报告义务,但其可对整项授权的进展进行调试,并可对授权终结不再延期予以预设保障。

  3.时限终点要件:延期届满需及时履行总结特定事项授权经验之报告义务

  特定事项授权的终期报告义务是指,由于暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定通常是试验性措施,是为全面深化某一领域的改革积累实践经验。因此,授权实施的期限届满,就应及时总结和评估授权实施的效果,并进行相应处理[11]73。这虽然并未规定在《立法法》第13条本身的规范当中,但现实当中已经成为一种惯例(26)。

  六项特定事项授权延期当中,又有四项到期。其中,除了特定事项授权延期1尚未找到与其相关的总结报告外(27),其余三项均有明确的终期报告内容。从报告时期看,特定事项授权延期2的报告仅于授权延期终结点的两天前作出,特定事项授权延期3和4仅于授权延期终结点八天前作出。在时差要求上略显宽松,这就没有为继续授权或者制定有关法律留出工作时间,从而无法避免授权期限届满出现法律适用出现真空的情形[11]67。然而,这样做却似乎仍然不会影响授权与立法之间的衔接工作。以延期特定事项授权2为例,虽然其终结报告是在2018年4月25日作出,但早在2017年12月22日,周强院长就在《陪审员法》的草案说明中指出,“在总结改革试点经验的基础上,制定专门的人民陪审员法。”(28)可见在特定事项授权与立法衔接的任务安排上,相关决策主体是有十分强烈的统筹意识的,由于在特定事项授权终结之前相关的立法衔接任务早已有序开展,因此何时作出终期报告似乎并无硬性要求;而按照惯例,被授权机关往往选择于特定事项授权终结前最近的那次全国人大常委会会议召开时间点作终结报告。

  从终结报告的内容来看,主要涉及“改革试点的基本情况和主要成效”“改革试点授权中涉及的重点难点问题”以及“下一步工作安排”三个方面的内容板块。其中,既包含授权试点的基本成效(主要涉及对授权的初次实施以及延期特定事项授权的情况介绍,授权实施的开展情形以及取得的相关成果展示);也包含授权试点实施的重点难点问题,对于实践当中的“瓶颈”难题和改革主要矛盾和矛盾的主要方面进行充分总结,为改革政策的及时调整和立法工作的有效开展积累实质性经验;还包含下一步的工作安排,即授权延期到期后如何处理的相关建议。因此总结报告内容与授权二次到期之后如何处理紧密相关,是授权机关最终作出授权终结处理方案的重要参考。

  综上,特定事项授权延期的相关程序基本以报告义务贯穿始终:被授权机关于授权实施初次到期之前作出申请延期的报告,并在其中充分说明延期的正当性理由,并通过宪法与法律委员会的审查报请授权机关批准方能实施;而在授权延长的实施过程中,被授权机关须在必要时对授权实施的相关情况作出反馈,如有必要,授权决策机关及时调整改革政策和授权方案的内容,做好其与立法工作之间的衔接工作以及预先有效控制立法风险;最后,在特定事项授权延期届满之时,被授权机关应该对整项授权的实施作出综合性的评价,这是授权机关处理授权到期方案的参考标准。

  (三)二次到期之后如何处理?

  在被授权机关作特定事项授权延期的终期报告之后,对授权延期届满应该如何处理?现实当中对于延期特定事项授权再次到期之后的处理方式,已经衍生出十分丰富的实践方案,具体呈现出三种逻辑可能性:

  其一,是采取修法进路。特定事项授权延期1在二次到期之后采取了授权终结、修改相应法律的方式(29),这是特定事项授权积累法律修改经验成功的正常进路。同时需要特别探讨的是,一般认为《立法法》第十三条所采取的特定事项授权方式所对应和衔接的立法工作是修法模式而非法律制定模式。但是,在特定事项授权延期2届满之前,第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议于2018年4月27日通过了与其具有高度关联性的《中华人民共和国人民陪审员法》(30)。因此,这种模式似乎打破了特定事项授权只能与法律修改工作进行衔接的理论预设,而创设了“特定事项授权—法律制定”模式这一新路径;

  其二,是恢复相关法律的实施工作。特定事项授权延期4二次到期之后,由于宅基地“三权分置”整体改革方案当时仍在研究中,原先的授权试点事项拟纳入宅基地“三权分置”改革中统筹考虑。2018年12月31日后,《物权法》第184条和《担保法》第37条相关规定恢复施行。在宅基地“三权分置”改革取得实质性进展的基础上,再视情考虑《物权法》《担保法》修改问题(31)。亦即在授权到期之后采取了恢复原本所暂时调整和停止适用的相关法律实施的同时,以内容变更的方式延续原本授权内容的期限;

  其三,是特定事项授权二次延期方式。特定事项授权延期3在二次到期之后,“为了更好总结农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革试点经验,做好与土地管理法修改工作的衔接,再次延长授权国务院在部分地方暂时调整实施有关法律规定的期限,是必要的”(32),因此再次采取了延期特定事项授权实施期限的措施(33)。同时,前述的授权变更延长也可归结为此类模式。而无论基于法律逻辑,抑或是由于特定事项授权的法律调整或停止适用行为对于国家法制统一所造成的损害来看,特定事项授权延长均应有所限制(34)。同时,据前所述,特定事项授权到期多数采取法律修改或恢复法律实施的“二选一”处理模式,似乎在逻辑上不存在再次延期之可能性,特定事项授权延期本身也不宜单独为一种处理方式。

  特定事项授权延期问题上,可否延期是前提问题;基于特定事项授权的功能,对于确有需要的延期应该予以肯定。报告义务是特定事项授权延期的基本程序,也是延期存在的正当性基础。在履行终期报告之后,授权机关应该根据报告内容决定是否修改法律还是恢复法律实施,而不应再次延期。

  四、结语

  综上所述,针对目前特定事项授权实践当中存在的笼统授权和授权延期现象,其首先源于《立法法》第13条当中对特定事项授权缺乏明确的时限规制。特定事项授权期限应该符合明确性原则的要求,这不仅包括期限的表述具有明确性,还包括授权的实施要有具体的时间上限。同时涉及授权延期问题时,不仅应看到授权实施的难易程度不同决定了所有的特定事项授权难以遵循同一个时间标准,也应该看到特定事项授权的功能在于为法律修改提供前期经验,因此应该允许授权延期。但特定事项授权延期必须遵循报告义务的程序要求,并在延期届满之后在修改法律和恢复法律实施当中选择终结方案,不宜再次随意延期。上述内容分别从特定事项授权期限的表达形式(即授权期限表达问题)、实质内容(即特定事项授权的时限设计问题)、实践操作(即特定事项授权的程序设计问题)三个层面揭示了特定事项授权时间要件的内涵。

  简言之,特定事项授权是促进社会主义法律体系的规范形成和完善之有效进路。出于完善法治的需要,建议在时间要素上形成明确性的规范,确保此种方式在形式和实质双重意义上于法有据。对此,宜在《立法法》第13条中增加两款,作为第2款和第3款,并参照《立法法》第10条形式对前款内容作出时效之约束:

  授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。前款规定之授权期限不得超过五年,但是授权决定另有规定的除外。

  被授权机关应当在授权期限届满前,向授权机关报告授权决定实施的情况。实施期限届满,实践证明授权试点经验成熟的,应该提出修改有关法律的意见;需要继续授权的,应当充分说明延期事由,提出继续实施的意见,由全国人民代表大会及其常务委员会决定;实践证明不宜调整或停止适用的,应该恢复相关法律在全国范围实施。

  注释:

  ①关于改革与法律的关系,党的十八届四中全会明确要求:“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过)。

  ②有学者认为,在试验期间暂时调整或者停止适用法律的部分规定,其本质就是法律施行力的中止行为。(参见:杨登峰.行政改革试验授权制度的法理解析[J].中国社会科学,2018(9):148.)钱宁峰教授也认为,在法律制定之后,由立法者授权特定主体在某一地域暂时停止法律实施的行为属于“立法后中止实施”行为。(参见:钱宁峰.立法后中止实施:授权立法模式的新常态[J].政治与法律,2015(7).);有学者认为,特定事项授权是具有特殊时效的法律修改行为。(参见:蔡金荣.授权国务院暂时调整法律实施的法理问题[J].法学,2014(12):62.);刘松山.论自贸区不具有独立的法治意义及几个相关法律问题[J].政治与法律,2014(2):9).);还有学者虽然不认为特定事项授权属于法律修改范围,但如此主张的原因在于二者之间的时效差别。(参见:刘志刚.暂时停止法律实施决定的正当性分析[J].苏州大学学报(法学版),2015(4):62;彭浩.授权地方改革试点决定的性质与功能探析[J].法制与社会发展,2018(1):22.)

  ③关于“笼统授权”的描述可详见:李素贞,黄凤兰.行政听证制度在我国的价值分析[J].河北法学,2002(3):51;刘莘.立法法[M].北京:北京大学出版社,2008:202-203.

  ④李建国:《关于〈中华人民共和国立法法修正案(草案)〉的说明》——2015年3月8日在第十二届全国人民代表大会第三次会议上。

  ⑤2015年《立法法》修订将第十条修改为:“授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。授权的期限不得超过五年,但是授权决定另有规定的除外。被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前,向授权机关报告授权决定实施的情况,并提出是否需要制定有关法律的意见;需要继续授权的,可以提出相关意见,由全国人民代表大会及其常务委员会决定”。

  ⑥“法律确定性”原则是诸多学者所公认的、法律所必不可少的品性之一。王振民教授强调,在法治原则下,法治最重要的两个要求就是“稳定性”与“连续性”。何海波教授也论及,尽管人们对法律品性(morality of law)的理解不尽相同,但是,“法律应当具有确定、公开、普适、稳定、一致等品性,却是共同的要求。”如果法律不具备这些品质的话,那么,行政机关则会拥有极其宽泛的自由裁量权,“以致出现‘有法律而无规则’的状况。”所以,法治社会必须坚守“规则的明确性、一致性、稳定性这些法律的基本品性。”(参见:王振民.中央与特别行政区关系——一种法治结构的解析[M].上海:上海三联书店,2014:127;何海波.行政法治,我们还有多远[J].政法论坛,2013(6):26、32、43.)

  ⑦为区别特定事项授权和延期之后的特定事项授权决定。笔者在此专门使用“延期特定事项授权决定”或“延期决定”,用来表述全国人大常委会对于已经到期的特定事项授权作延长实施期限的决定。

  ⑧其中第十二届全国人大常委会期内作出的《关于授权最高法、最高检在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》到期后,转化为《关于授权最高法、最高检在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽试点工作决定》继续实施,所以没有将其单独计算为一次;第十三届全国人大常委会期内的两次延期授权中,有一次是特定事项授权经历一次延期、再次到期之后的二次延期,参见《全国人民代表大会常务委员会关于延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定》(2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过)以及《全国人民代表大会宪法和法律委员会对〈关于再次延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定(草案)〉审议结果的报告》。因此延期试点授权的总数仍然为6项。

  ⑨笔者对于第十二届和十三届全国人大常委会任期内的六次延期授权做了名称上和序号上的排列,详见表1(统计截止时间为2018年12月29日第十三届全国人大常委会第次会议闭幕)。正文由于篇幅原因不再详列授权名称,具体请参见表1中的对应序号。

  ⑩当然,对于何为“法制统一性”不能做机械的理解,而应该考虑到中央统一领导与地方主动性、积极性的发挥之间的结合问题。那么对于特定事项授权此类中央授权的允许地方进行调整型实施的行为是否本身就属于“法制统一性”的范围内,是另一个值得讨论的话题,但限于篇幅,笔者将另文撰述。

  (11)特定事项授权延期是否具有明确性的相关内容与本文的第三章“特定事项授权延期的程序设计问题”高度相关,但出于文章结构与篇幅考虑,与首轮特定事项授权实施期限具有明确性一起编入本章。

  (12)全国人民代表大会宪法和法律委员会:对《关于延长授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点期限的决定(草案)》审议结果的报告.

  (13)虽然在《立法法》第13条本身没有规定这项内容,但多数授权文本都对授权的终结方式进行明确规定,且多数采取“对实践证明可行的,修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的,恢复施行有关法律规定”的说法。(参见:全国人大常委会法制工作委员会国家法室.中华人民共和国立法法释义[M].北京:法律出版社,2015:73.)

  (14)然而,并不能因此就说有的授权实施的难度大,就可以突破时间界限,因为任何一项授权在作出时,就已经有了较为完善的实施方案,即便需要实践检验,也在实施之时就凝聚了科学性和前瞻性,如果由于难度过大在实践当中难以操作或者需要的实施期限过长。就应该在授权到期之时停止授权,恢复有关法律实施,否则就会失去授权的意义。

  (15)比如延期特定事项授权决定的相关表述是,“对实践证明可行的,由国务院提出修改有关法律的议案。2018年1月1日前未提出修改有关法律的议案的,恢复施行有关法律规定。”(参见:全国人民代表大会常务委员会.关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批试行期届满后有关问题的决定(2015年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过))。

  (16)Agnès Sauviat,Decentralisation in France:A Principle in Permanent Evolution,in The Palgrave Handbook of Decentralisation in Europe,edited by José Manuel RuanoMarius Profiroiu,Springer,2016.Renate Reiter et.al.,Impacts of Decentralization:The French experience in a comparative perspective,French Politics,2010,8,p.166-189.

  (17)张纪南.关于《关于授权国务院继续在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定(草案)》的说明——2015年12月21日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上。

  (18)沈德咏.对《关于延长人民陪审员制度改革试点期限的决定(草案)》的说明——2017年4月24日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议上。

  (19)姜大明.对《关于延长授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定(草案)》的说明——2017年10月31日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上。

  (20)潘功胜.关于《关于延长授权国务院在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟州区等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定期限的决定(草案)》的说明——2017年12月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上。

  (21)从决定草案当中的实施期限的表达方式为“为做好试点工作和修法工作的衔接,需要将药品上市许可持有人制度试点期限延长至修改完善后的《中华人民共和国药品管理法》施行之日”,可以看出延长该特定事项授权的实施期限与立法工作之间的紧密关联性。(参见:焦红.关于《关于延长授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点期限的决定(草案)》的说明——2018年10月22日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上。)

  (22)参见:全国人民代表大会法律委员会:对《关于授权国务院继续在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定(草案)》审议结果的报告——2015年12月27日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上。

  (23)同前引。

  (24)比如,周强院长2016年6月30日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上所作的《最高人民法院关于人民陪审员制度改革试点情况的中期报告》就属于典型的中期报告。

  (25)参见:焦红.关于《关于延长授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点期限的决定(草案)》的说明——2018年10月22日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上。

  (26)延期决定3的审查报告中指出,法律委员会建议按照近年来授权决定的一般做法,增加规定:延长期满,国务院应当就暂时调整实施有关法律规定的情况向全国人大常委会作出报告。(详见:全国人民代表大会法律委员会.对《关于延长授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定(草案)》审议结果的报告。)

  (27)然而,延期特定事项授权决定1在延期之前已经做出相关的实施总结报告。参见:《国务院关于〈全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定〉实施情况的报告》。因此也在一定程度上纳入本文的综合考量当中。同时,该项授权也在相关的法律修改说明中明确了该项授权与法律修改决定之间的关系,因此也可视为以法律修改的草案说明代替了终期报告义务。(详见:袁曙宏.关于《〈中华人民共和国招标投标法〉、〈中华人民共和国计量法〉修正案(草案)》的说明——2017年12月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上。)

  (28)周强.对《中华人民共和国人民陪审员法(草案)》的说明——2017年12月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上。

  (29)根据十一届全国人大常委会第三十次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》、十二届全国人大常委会第十八次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批试行期届满后有关问题的决定》,国务院法制办会同国务院有关部门,经商中央编办(国务院审改办)、全国人大常委会法工委,起草了《〈中华人民共和国招标投标法〉、〈中华人民共和国计量法〉修正案(草案)》。(详见:袁曙宏.关于《〈中华人民共和国招标投标法〉、〈中华人民共和国计量法〉修正案(草案)》的说明——2017年12月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上。)

  (30)周强院长指出:“为了进一步研究试点改革中的有关问题,2017年4月,全国人大常委会决定,试点期限延长一年。试点期满,最高人民法院应当就试点情况向全国人民代表大会常务委员会作出报告。对实践证明可行的,最高人民法院应当会同有关方面提出修改相关法律的意见;对实践证明不宜调整的,恢复施行有关法律规定。两年多来,各试点人民法院积极扩大选任范围、完善参审机制、合理区分事实审和法律审、健全保障机制,试点工作成效显著……同时,在总结改革试点经验的基础上,制定专门的人民陪审员法”。(详见:周强.对《中华人民共和国人民陪审员法(草案)》的说明——2017年12月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上。)

  (31)参见国务院:关于全国农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点情况的总结报告——2018年12月23日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上。

  (32)参见:全国人民代表大会宪法和法律委员会:对《关于再次延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定(草案)》审议结果的报告。

  (33)参见:全国人民代表大会常务委员会:《关于延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定》(2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过)。

  (34)有学者呼吁,可以借鉴法国相关制度来填补我国的机制空白,即规定延期以1次为限,并且授权决定应规定延期所应附带的条件以及在延长期如何对试点措施或机制进行修改以便增强试点的有效性。(详见:王建学.授权地方改革试点决定应遵循比例原则[J].法学,2017(5):46.)

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  [12]孟玉.立法授权将有时限[EB/OL].[2019-10-09].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-03/09/content_1916908.htm.

  [13]朱隽.农村“三块地”改革试点延期一年(政策解读)[N].人民日报2017-11-07(2).

  [14]彭真文选[M].北京:人民出版社,1991:505.

  [15]王建学,朱福惠.法国地方试验的法律控制及其启示[J].中国行政管理,2013(7):91.

作者简介

姓名:王振民 王逸冉 工作单位:清华大学国家治理研究院

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