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陈夏红:企业破产时,政府不该与民争利
2016年11月17日 10:04 来源:法制网 作者: 字号

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  今年8月底,《中国税务报》的一则报道曾引起了广泛的讨论:浙江省温州市国税局破天荒地以债权人的身份,在温州市鹿城区和永嘉县人民法院分别对涉及欠税的企业,提起破产清算申请。相关受理法院在审查相关资料后,对破产案件予以立案。对于温州国税系统主动提请破产申请的行为,是者是之,非者非之,众说纷纭。我们究竟该怎么看待这起独树一帜的破产申请呢?

  根据我国2006年企业破产法第七条将破产申请的提出权,授予了债务人和债权人,其中规定,“债务人不能清偿到期债务,债权人可以向人民法院提出对债务人进行重整或者破产清算的申请”。在这个意义上,温州市国税局作为破产企业潜在的债权人,向法院提起破产申请,至少字面上并未明显违反企业破产法。既然税收机构可以和其他债权人一样参与破产重整或清算程序,那么税收机构和其他债权人一样,行使破产申请权,似乎也能说得过去;甚至我们可以说,积极行使权利,总比躺在权利上睡觉要好。

  在企业破产清算中,对税收赋予一定程度的优先权,是世界范围内的通行做法。这也是一种能让人理解并接受的方式。毕竟税收是国家财政收入的核心部分,国家的健康运行,离不开充盈财政的支持,通过破产程序中税收优先权的行使,能够让企业欠缴税款在一定程度上获得补缴,税收流失的漏洞将因之而变小。站在税务机构的角度,我们似乎不仅应该双手赞成破产清算中赋予税收机构的参与权和税收优先权,也应双手赞成税收机构动辄就将欠缴税款的纳税企业送上破产庭的意识和做法。

  首先,从税收之债的本质上来说,税收之债与民商之债的远流不同、本质有异,维护债权的手段、方法等亦应有所区别。税收之债本质上是行政之债,是基于政府的征税权和企业的纳税义务而产生的债权债务;但破产法所关注的更多是民商之债。尽管这里都用“债”法,但行政之债与民商之债在远流上,差别还是比较大;或者换句话说,因欠税而形成的政企之间债权债务关系,与税收机关作为民事主体从事某种交易而产生的债务,还是不一样。比如,税收机构委托辖区内一家汽车制造商生产征税专用车,但该企业因违约,基于合同条款规定而产生违约之债,与这家汽车制造商欠缴税款所形成的债务,完全是天壤之别。这种情况下,不同本质的债务当然需要不同的处理思路,生硬套用企业破产法,只会扭曲立法的目的,也让法律的价值随风而逝。

  其次,从公共道义上来说,纳税企业在财务健康的时候,为国税、地税系统源源不断地缴纳着各种税收,那么在企业陷入财务困境时,就有救助义务,而不应该主动通过行使债权的方式,绝情地将企业送上破产清算的不归路。君不见进入千禧年来,我国年度财政收入从1万亿飙升到10多万亿,这与千千万万的企业和个人勤恳纳税是分不开的,这也是税收的主流。在这种背景下,如果税务机构打着为国征税的旗号,只盯着本系统、本辖区的蝇头小利,动辄将陷入财务困境的企业送上破产庭,也实在是有违税收正义的本质。

  再次,从税收机构的专有权力的角度来说,税收机构作为公权力机构,坐拥税收征管系统的技术优势,较之其他债权人,对困境企业的财务状况会有更多机会了解和掌握,那么税收机构在行使权力时更应自我约束。税收机构在与普通债权人的竞争中,本来就处于一个强势、优先的地位,其发达的信息征集系统更是让普通债权人难以望其项背。除了自身优势之外,企业破产法本就为税收债权的行使安排了“绿色通道”,而税收征管法更是为税收机构赋予了生杀予夺的“尚方宝剑”。在这种情况下,税收机构行使权力更应审慎,否则,难免瓜田李下,毕竟税收征管法已为税收机关提供了多种补救工具。任何权力的合理行使,都不能寄望于自我监督,再完备的监督体系,也无法克服内幕交易,更何况形形色色的监督体系,在关键时刻总会习惯性失灵。我们需要站在企业的角度,站在其他债权人的角度,警惕税收债权的行使,要像税收机构虎视眈眈盯着欠税企业的财务流一样,也对税收机构行使权力紧追不放。

  总而言之,企业破产时,政府部门不该与民争利;恰恰相反,税务机构所亟待做的,尤其是在经济下行周期,不是把欠税企业送上破产庭,而是通过主动减税、减负等各种优惠、优待政策,与陷入财务困境的企业一道共克时艰,共度寒冬,一道期待春天里的艳阳和鲜花。而从法院的角度说,即便税务机构出于各种出发点,积极通过破产程序行使税收债权,那么破产法院在审查破产申请时,还是应该审慎评估。司法机构的任何一个决策,既牵涉到个案的正义与否,也涉及到社会公序良俗和普遍正义感的培养。这就如彭宇案的糟糕判决,个案层面或许实现了老太太的正义,但从公共影响力的角度,恐怕以后不管有多少老太太晕倒在路上,也不会有半个彭宇站出来施以援手。

  综上所述,我希望在未来,税收机构不要再动辄将陷入财务困境的企业送上破产庭,即便送到破产庭,法院也应当从公平、正义的角度,通过自由裁量权的行使,将这些申请统统驳回。

  陈夏红,法学博士,欧洲破产协会(INSOL Europe)会员,中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究员

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