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论饮用水安全法律保障
2013年10月28日 18:02 来源:北大法律信息网 作者:任世丹 字号

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    作者简介:任世丹,武汉大学法学院博士生。

  内容提要: 水是生命之源。保障饮用水安全是保障人们生命健康和生存权的迫切需要。尽管我国政府高度重视,但是在法律保障方面却存在不少问题,如缺乏专项法规规范,散见在相关法律中的具体制度未能很好衔接协调甚至相互冲突,不同部门之间在一定程度上还存在职能交叉等。本文将针对我国饮用水安全法律保障机制的现状,借鉴美国相关的经验,分析提出改善我国饮用水安全法律保障制度及机制的建议。

  水是生命之源。2007年12月,联合国环境规划署发布报告说,目前全球有11亿人无法获得安全饮用水,这一问题可能因气候变化和人口增长等原因而加剧。联合国甚至警告:如果世界人口持续增加,到2025年,全球三分之一的人口将不得不为获得安全的饮用水而苦恼。饮用水安全问题已逐渐成为全球性的挑战。 

  饮用水安全也是我国全面建设小康社会的重要内容之一,近年来,党中央、国务院高度重视饮用水安全问题。据有关资料显示,我国农村有3亿多人饮水不安全,其中约6300多万人饮用高氟水,200万人饮用高砷水,3800多万人饮用苦咸水,1.9亿人饮用水有害物质含量超标,血吸虫病区约1100多万人饮水不安全;相当一部分城市水源污染严重,威胁到饮水水质。  

  保障饮用水安全是保障人们生命健康和生存权的迫切需要。保障人的生命健康和生存权作为人最基本的权利,正是现代立法的核心理念和最终目的。因此,为了保障饮用水安全,运用法律调节机制成为必然选择。尽管我国政府高度重视,但是在法律保障方面却存在不少问题,如缺乏专项法规规范,散见在相关法律中的具体制度未能很好衔接协调甚至相互冲突,不同部门之间在一定程度上还存在职能交叉等。本文将针对我国饮用水安全法律保障机制的现状,借鉴美国相关的经验,分析提出改善我国饮用水安全法律保障制度及机制的建议。 

  一、饮用水安全相关问题概述

  什么是安全的饮用水?不同国家的政府制定的安全饮用水标准不同,而且同一个国家政府制定的安全饮用水标准也会随着社会经济的发展而改变。[1] 

  《1998年世界发展指标》认为,安全的水是指经过处理的地表水和未经处理但未被污染的水,如泉水、安全的井水和得到保护的钻孔水。在城市地区,水资源可以是公共取水处,或取水距离不超过2米的储水管。在农村地区,安全的水意味着家庭成员不必为取水而每天花费过多的时间。足够数量安全的水是指能够满足新陈代谢、卫生和家庭需要的量,通常为每人每天20升。 

  我国2004年水利部和卫生部联合发布的《农村饮用水安全卫生评价指标体系》对农村安全饮用水标准做出了明确规定。该指标体系将农村饮用水安全分为安全和基本安全两个档次,由水质、水量、方便程度和保证率四项指标组成,四项指标中只要有一项低于安全或基本安全最低值,就不能定为饮用水安全或基本安全。 

  2006年,我国卫生部和国家标准化管理委员会对1985年发布的《生活饮用水卫生标准》(GB5749-85)进行了修订,联合发布了新的强制性国家《生活饮用水卫生标准》(GB5749-2006)。新标准加强了对水质有机物、微生物和水质消毒等方面的要求、统一了城镇和农村饮用水卫生标准并实现了饮用水标准与国际接轨。 

  无论安全饮用水标准体系如何不同,水量和水质是饮用水评价的两项基本指标。水量保证和水质达标是安全饮用水的基本要求。在水质方面,符合国家《生活饮用水卫生标准》要求的为安全,符合《农村实施<生活饮用水卫生标准>准则》要求的为基本安全。低于《农村实施<生活饮用水卫生标准>准则》要求的则为不安全。在水量方面,每人每天可获得的水量不低于40~60升的为安全,不低于20~40升的为基本安全。常年水量不足的,属于农村饮用水不安全。在我国,根据气候特点、地形、水资源条件和生活习惯,将全国划分为5个类型区,不同地区的安全饮用水量标准有所不同。安全饮用水水量标准从一区到五区分别是每人每天40升、45升、50升、55升、60升。基本安全饮用水水量标准从~区到五区分别是每人每天20升、25升、30升、35升、40升。 

  二、我国饮用水安全法律保障机制现状

  我国现有保障饮用水安全的法律依据主要有: 

  《中华人民共和国宪法》第26条规定:国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。 

  《中华人民共和国环境保护法》第44条规定:违反本法规定,造成土地……水……等资源破坏的,依照有关法律的规定承担法律责任。 

  《饮用水水源保护区污染防治管理规定》(1989年)是对饮用水水源保护区进行保护的法律规定。例如第3条规定:按照不同的水质标准和防护要求分级划分饮用水水源保护区。饮用水水源保护区一般划分为一级保护区和二级保护区,必要时可增设准保护区。各级保护区应有明确的地理界线。 

  《生活饮用水卫生监督管理办法》(1996年)第13条规定:饮用水水源地必须设置水源保护区。保护区产禁修建任何可能危害水源水质卫生的设施及一切有碍水源水质卫生的行为。第15条规定:当饮用水被污染,可以危及人体健康时,有关单位或责任人应立即采取措施,消除污染,并向当地人民政府卫生行政部门和建设行政主管部门报告。 

  《中华人民共和国水法》(2002年)第33条规定:国家建立饮用水水源保护区制度。省、自治区、直辖市人民政府应当划定饮用水水源保护区,并采取措施,防止水源枯竭和水体污染,保证城乡居民饮用水安全。第34条规定:禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。第67条规定:在饮用水水源保护区内设置排污口的,由县级以上地方人民政府责令限期拆除、恢复原状;逾期不拆除、不恢复原状的,强行拆除、恢复原状,并处五万元以上十万元以下的罚款。 

  《中华人民共和国水污染防治法》(2008年修订)第56-63条对饮用水源保护作出了规定。例如,第56条规定:国家建立饮用水水源保护区制度。饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区;必要时,可以在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区……国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以根据保护饮用水水源的实际需要,调整饮用水水源保护区的范围,确保饮用水安全。有关地方人民政府应当在饮用水水源保护区的边界设立明确的地理界标和明显的警示标志。又如,第57条规定:在饮用水水源保护区内,禁止设置排污口。 

  另外,针对我国城市饮用水安全面临的严峻形势,由国家发展改革委、水利部、建设部、卫生部、国家环保总局联合编制的《全国城市饮用水安全保障规划(2006-2020)》提出,“十一五”期间,国家将重点解决205个设市城市及350个问题突出的县级城镇饮用水安全问题。 

  纵观目前我国饮用水安全保障的法律规定,我国饮用水安全法律保障机制存在以下问题: 

  1、缺乏专项法律法规,没有形成协调统一的法律体系 

  目前没有关于饮用水安全的专项法律法规规定,只有《饮用水水源保护区污染防治规定》(国家环保局、水利部等五部委1989年联合颁布),《城市供水水质管理规定》(建设部1999年颁布并于2004年7月修正)、《生活饮用水卫生监督管理办法》(建设部、卫生部1996年联合颁布)等部门规章。这些规章效力层次较低,规定的基本又是饮用水安全的某一领域,缺乏统筹与协调。 

  2、现有法规分散、标准不统一  

  我国目前有关生活饮用水安全的法律法规分散在环境、卫生、建设等法律法规中,因此,存在各法律法规之间内容不配套、标准不统一,特别是涵盖范围不全面、法律规定不具体等问题,进而影响到地方政府有关生活饮用水安全法律法规的规范化制定。  

  3、关于饮用水水源保护的规范不力  

  我国目前的水源管理体制由水利部、地质矿产部等14个部、局共同管理,水源管理中权利分散现象十分严重。跨行政区饮用水源保护的法律调控力度不够。  

  三、美国《生活饮用水安全法》评述[2]

  美国《生活饮用水安全法》(Safe Drinking Water Act,SDWA)最初是于1974年由美国国会通过的,其目的是通过对美国公共饮用水供水系统的规范管理,以确保公众的健康。该法律于1986年和1996年进行修改,要求采取很多行动来保护饮用水及其水源——河流、湖泊、水库、泉水和地下水水源(安全饮用水法的规定不包括用水人数少于25人的井)。该法授权美国环保署建立基于保证人体健康的国家饮用水标准以防止饮用水中的自然的和人为的污染。美国环保署、各州和供水系统共同努力以确保饮用水符合标准。 

  最初的安全饮用水法把水处理作为向居民水龙头提供安全饮用水的主要方法。1996年的修定版即现在使用的安全饮用水法比最初版本大大地改进了,认识到水源保护、工作人员的培训、改进水系统的筹资和公众信息是保证饮用水安全的重要组成部分。该方法通过从水源到供水的水龙头的整个过程的保护来确保饮用水的安全。 

  安全饮用水法应用于美国的每个公共供水系统。目前美国大约有170,000个以上的公共供水系统,他们几乎为所有的美国人供水。保证这些供水系统的供水安全的责任是由美国环保署、各州、部落、水系统和公众一起来分担的。安全饮用水法提供了一个让上述各方一起工作的筐架来保护这种亟有价值的资源。 

  美国环保署以保护健康为基础,考虑可获得的技术和费用,科学地制定了国家的饮用水标准。除了建立这些标准以外,美国环保署还提供有关饮用水的指导、帮助和公共信息,收集饮用水的信息和检查各州的饮用水的计划。对于水系统的最直接的监督由各州饮用水计划来进行。为了保证饮用水的安全,针对水中的污染,安全饮用水法建立了多道屏障。这些屏障包括水源保护、水处理、配水系统的一体化和公共信息。遍布全国的供水系统依靠公民咨询委员会、价格委员会、志愿者和市政领导来积极的保护全美国每个社区的饮用水。 

  美国环保署为国家建立了从水龙头流出的饮用水的标准,以确保美国供水的始终如一的质量。环保署根据对健康的潜在的威胁和在水中出现的几率来确定污染物的优先次序。美国环保署在建立饮用水标准时也要做成本——效益分析并从受益各方获取信息。美国环保署向各州的饮用水计划提供补助金,并帮助各州建立专门的基金来资助公共供水系统的改善费用(称为饮用水州周转基金)。国家安全饮用水法是通过法律强制执行的,也即环保署和各州可以对于违反饮用水法的供水系统采取执法行动。如颁布行政命令、采取法律行动或罚款。同时环保署和各州都将致力于提高各供水系统对于安全饮用水法的理解使其更好地遵守该法。 

  安全饮用水法认识到,由于每个人都要饮水,每个人都应该有权知道水中有什么和水来自于何处。当水质发生了严重的问题时,供水者必须尽快地通知用户。整年都为相同的人群服务的供水系统每年必须向用户递交有关水质和水源的用户信心报告。各州和环保署每年必须就水系统遵守饮用水安全标准作出年度总结报告,并将该报告公布与众。公众必须有参与制定水源评估计划、使用饮用水州周转基金贷款计划、州能力发展计划和州工作人员证书计划的机会。 

  四、完善我国饮用水法律保障的几点建议

  针对我国现有饮用水安全保障法律规定存在的问题,借鉴美国较成熟的安全饮用水法的经验,特提出以下几点建议: 

  1、加强我国饮用水源保护法律调控基本法律制度,尽快出台《饮用水水源保护法规》  

  我国饮用水源保护法律规定还存在许多空白。目前,我国饮用水源的主要污染源是城市生活污水、面源污染等,可是缺乏相应的法律制度予以调控,极不利于对饮用水源的保护。[3]同时,现行的《饮用水水源保护区污染防治规定》,不仅效力层次较低,而且适用范围主要是污染防治,然而饮用水安全问题超出了水污染防治的范畴。因此,建议尽快整合和完善有关制度,出台相关法规。 

  2、扭转多头管理的体制,加强跨行政区法律调控力度  

  由于水资源的自然属性,出于优化配置、高效利用的客观需要,应当由水务部门统筹考虑水资源的配置和管理、水源工程的建设、饮用水源的保护以及对供水企业的水质管理和行业指导等,并牵头组建统一的饮用水水质检测网络和组织信息发布工作,在饮用水安全问题上发挥主导作用。其他相关部门,如卫生部门环保部门,应配合水务部门做好饮用水安全工作。另外,有必要制定跨行政区水环境管理的决策和管理政策,建立起综合的决策机制。 

  3、完善生态补偿、公众参与等法律制度建设 

  完善跨行政区饮用水源的补偿机制。上游污染饮用水源导致下游受损,上游应对下游给予补偿。上游为了保护饮用水源,不能进行本应进行的开发活动,下游得到好的饮用水源条件,是以上游的经济发展的限制为条件的,那么下游就应当给上游一定的经济补偿,或国家以公共财政转移支付的方式补偿。我国也应借鉴美国安全饮用水法中的公众参与制度,建立并加强我国在安全饮用水保障领域的公众参与制度。 

  4、在理顺体制、统一规范的前提下,出台综合性的《饮用水安全法》  

  我国政协委员杨文龙认为:“我国在生活饮用水安全方面有相当广泛的立法基础。从经验借鉴的角度看,世界上一些发达国家早在20世纪初就有了生活饮用水的立法。我国制定生活饮用水安全法的时机与条件均已具备,应尽快予以制定。”因此,应尽快出台综合性的《饮用水安全法》,对饮用水安全进行全过程监控,真正做到依法保障饮用水安全,促进社会和谐。

  注释:

  [1] 吕亚龙,《中国农村饮用水安全现状、问题及政府管制》,载于《生态经济》2007年12期第34页。

  [2] 刘曼明,《美国安全饮用水法简介》,载于《海河水利》2002年4期第45-48页。

  [3] 蓝楠著,《饮用水源保护法律调控研究》,中国地质大学出版社2005年版第147页。

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