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论食品安全法基本原则之风险分析原则
2013年10月28日 18:00 来源:河北法学 2010年第6期 作者:谭德凡 字号

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  关键词: 食品安全 风险分析 原则

  内容提要: 食品安全风险分析是指对食品中存在对人的生命、健康带来危害的可能性进行评价,通常包括风险评估(risk as-sessment)、风险管理(riskmanagement)和风险交流(risk communication)三个部分;风险分析是制定食品安全监管措施和食品安全标准的重要依据,是对食品安全进行科学管理的体现,已经成为国际公认的食品安全管理的重要理念;探索该原则在我国实现的法律机制,落实相关法律法规的规定,有利于保障公众生命健康安全。

  食品安全法基本原则属于食品安全法学理论研究的基本范畴,它集中体现了食品安全法的根本价值和基本原理。客观、准确、科学地概括、分析、提炼我国食品安全法的基本原则,对于我国食品安全法理论和实践都具有重要的意义。目前,我国学术界对于食品安全法基本原则的概念,尚未给出明确的定义,不同学者从不同的角度对食品安全法基本原则进行了概括。但不论从什么角度来分析总结,都应明确食品安全法基本原则应该是贯穿整个食品安全法体系和食品安全法制建设的、具有普遍指导作用的准则,并且是食品安全法所特有的原则,它是一个原则体系或者是一整套原则的组合。据此,我们认为食品安全法的基本原则应当体现食品安全法的基本理念、价值、特点和目的,且相对集中,不宜过多或过于分散。根据这一标准,以及食品安全法制建设的实际和理论研究成果,我们认为可将食品安全法的基本原则概括为五个:风险分析原则,预防性原则,全过程管理原则,食品安全责任原则,透明度原则。这些基本原则不是彼此孤立、互不相关,而是相互联系、互相制约的。贯彻执行某一原则,同时要求贯彻执行其他的原则;违反某一原则,又会影响到对其他原则的实施。本文拟对食品安全法基本原则中的风险分析原则进行分析。

  一、风险分析原则的形成和发展

  在有关食品安全的法律法规、政策文件和论著中,经常提到“风险分析”原则或者“风险预警”原则,本文鉴于两者的共通性和一致性,将它们统一称为“风险分析原则”。该原则有一个逐步形成和完善的过程,充分反映了国内外在处理食品安全与科学发展关系问题上的历史经验和科学总结。

  从国外来看,伴随着现代社会大量高科技的应用,以及风险的广泛性、不确定性和危害性,风险分析原则被引入食品安全领域。一些学者开始关注科技运用带来的食品安全问题。1962年蕾切尔·卡逊(RachelCar-son)出版了著名的《寂静的春天》一书,探讨了滴滴涕及其他化学药剂对世界的毒害。堂娜·哈拉维(DonnaHaraway)在其著名的《赛博格宣言》(AManifesto forCyborgs)中,将充满着转基因的烟草、番茄、棉花、大豆、玉米、水稻、马铃薯、茄子和辣椒等食品的现代世界称之为“杂种世界”,并指出人类若不想冒成为一种狮头、羊身、蛇尾的吐火妖怪———喀迈拉(Chimeras)的风险,就必须清醒地维持人、生物、机器等之间的科技关系 [1]。

  这些学者的思考引发了公众对食品安全问题的关注,也直接促进了有关国际组织和国家采取行动制定相关法律法规。食品法典委员会(CAC)总结三十多年的工作经验,将“风险分析”的概念引入食品安全管理中,并将之系统化和理论化,成为指导食品法典工作和食品标准制定的重要原则和方法。1991年在意大利罗马,联合国粮食与农业组织(FAO)、世界卫生组织(WHO)和关贸总协定(GATT)联合召开了“食品标准、食品中的化学物质与食品贸易会议”,建议相关国际法典委员会及所属技术咨询委员会在制定决定时应基于适当的科学原则并遵循风险评估的决定。1991年举行的国际食品法典委员会(CodexAlimentarius Commission,CAC)第19次大会同意采纳这一工作程序。随后在1993年, CAC第20次大会针对有关“CAC及其下属和顾问机构实施风险评估的程序”的议题进行了讨论,提出在CAC框架下,各分委员会及其专家咨询机构应在各自的化学品安全性评估中采纳风险分析的方法。1997年1月27日至1月31日,FAO/WHO联合专家咨询会议在罗马FAO总部召开,会议提交了题为“风险管理与食品安全”的报告,该报告规定了风险管理的框架和基本原理。至此,有关食品风险分析原理的基本理论框架已经形成。CAC于1997年正式决定采用与食品安全有关的风险分析术语的基本定义,并把它们包含在新的CAC工作程序手册中。目前,风险分析已被公认为是制定食品安全标准的基础 [2]。

  近年来,一些发达国家和地区的食品风险分析和预防工作取得了较大进展。在美国,由于多年来对食品中化学危害的管理的重视,制定了许多关于添加剂、药品、杀虫剂及其他对人体有潜在危害的化学和物理危害的法规。这几年,联邦政府更加关注微生物致病原的风险,通过关注食品从“农田到餐桌”全程的安全性来降低微生物致病原的风险。重视这个方法是基于风险评价的结论:“微生物致病原的风险是确定的,但在一定程度上是可以避免的”。

  在欧盟地区, 1997年4月30日欧盟委员会发布《关于欧盟食品法的一般原则委员会绿皮书》为欧盟食品法确定了6个基本目标,“确保法规主要以科学证据和风险评估为基础”是其中之一。2000年2月12日发布《欧盟关于食品安全白皮书》,该白皮书在第二章食品安全原则中认为,风险分析必须成为食品安全政策的基础。欧盟必须把它的食品政策建立在三项风险分析的运用之上:风险评估(科学建议和信息分析)、风险管理(管理与控制)和风险交流。同时认为,如果合适的话,预防原则将应用于风险管理的决议中。

  在日本, 2003年颁布的《食品安全基本法》中指出,在制定有关确保食品安全性的措施时,应对人体健康带来损害的生物学的、化学的或物理的要素或状态,食品本身含有的或加入到食品中有可能带来损害的物质,在摄取该食品时有可能对人体健康带来的危害,进行“食品影响健康评估”(《日本食品安全法》第二章第11条。)。同时该法还规定在内阁中设立食品安全委员会,专门从事食品安全风险评估和风险交流工作。

  从国内看,在相当长的一段时间里,由于我国的国情,我们更多的关注食物供给的数量,对于食物的质量乃至食品安全考虑得较少。但随着我国经济社会的不断发展,公众对食品安全的要求越来越高,加之一系列恶性食品安全事件的爆发使得政府更加重视食品安全问题,相关的立法逐步增多,其中也有关于风险预防原则的规定。如在进出口检验检疫相关法律文件中, 2001年9月国家质量监督检验检疫总局公布《出入境检验检疫风险预警及快速反应管理规定》,该规定适用于对以各种方式出入境(包括过境)的货物、物品的检验检疫。2002年12月31日,国家质量监督检验检疫总局发布专门针对风险分析管理的部门规章———《进境动物和动物产品风险分析管理规定》,该规章规定,国家质量监督检验检疫总局统一管理进境植物、植物产品和其他检疫物的风险分析工作。

  现在,风险分析原则已经得到了我国食品安全法律的正式确认。2006年《农产品质量安全法》、2009年《食品安全法》都明确地规定了风险预防原则。《农产品质量安全法》第6条规定,国务院农业行政主管部门应当设立由有关方面专家组成的农产品质量安全风险评估专家委员会,对可能影响农产品质量安全的潜在危害进行风险分析和评估。第7条规定,国务院农业行政主管部门应当根据农产品质量安全风险评估结果采取相应的管理措施,并将农产品质量安全风险评估结果及时通报国务院有关部门。《食品安全法》在总则中指出,国务院设立食品安全委员会负责食品安全风险评估;第二章以专章的形式规定食品安全风险监测和评估,要求建立食品安全风险监测制度和食品安全风险评估制度。

  在实际推动和运行食品安全风险监测方面,我国也取得了一些成绩。如,各相关部门从各自角度分别建立了风险评估体系。卫生部和农业部重点开展了食品和农产品监测工作,国家质量监督检验检疫总局建立了食品安全风险快速预警与快速反应系统,开展了食品生产加工环节风险监测工作。卫生部参照全球环境监测规划/食品污染监测与评估计划GEMS/FOOD,开展了食品污染物和食源性疾病监测工作。监测点已经覆盖15个省区市8. 3亿人口,重点对消费量较大的54种食品中常见的61种化学污染物进行监测。截至到2006年底,获得化学污染物监测数据40多万个,初步摸清了我国食品中重要污染物的污染水平及动态变化趋势。膳食和营养监测是监测体系的重要组成部分,中国共组织开展了四次全国性膳食与营养调查和三次总膳食研究工作,掌握了全国居民膳食结构、饮食和疾病谱变化趋势 [3]。

  二、风险分析原则的含义及意义

  风险分析(risk analysis)原则是食品安全法的一项基本原则。它指的是对食品中可能存在的风险进行评估,进而根据风险程度来采取相应的风险管理措施以控制或者降低风险,并且在风险评估和风险管理的全过程中保证风险相关各方保持良好的风险交流状态 [4]。这一原则是对食品安全进行科学管理的体现,也是制定食品安全监管措施和食品安全标准的重要依据,已成为国际公认的食品安全管理理念。

  根据世界卫生组织(WHO)和世界粮农组织(FAO)的分类,食品安全风险分析通常包括风险评估(risk assessment)、风险管理(riskmanagement)和风险交流(risk communication)三个部分。

  食品安全风险评估是指对人体接触食源性危害而产生的已知或潜在的对健康不良影响的科学评估,是一种系统地组织科学技术信息及其不确定性信息,来回答关于健康风险的具体问题的评估方法。风险评估要求对相关资料作评价,并选用合适的模型对资料作出判断。同时,要明确地认识其中的不确定性,并在某些情况下承认根据现有资料可以推导出科学上合理的不同结论 [4]。

  食品安全风险评估应包括以下步骤:

  1.危害因素的识别:识别出与某一特定因素有关的已知的或潜在的健康效应。在这一过程中主要需要回答该种(类)食品是否会产生危害、证据是什么等问题,并对相关危害的程度、水平等因素进行描述。

  2.危害因素的描述:对食品中生物性、化学性和物理性因素所引发的有害健康的性质进行定性的和/或定量的评价。对于化学性因素,要进行剂量—效应的评估。如果能获得生物性和物理性因素的剂量—效应数据,则应进行剂量—效应的评估。

  3.暴露剂量的估计:对可能出现的摄入量进行定性的和/或定量的评价。

  4.风险特征的描述:通过对危害因素的识别、危害因素的描述和暴露剂量的估计的综合分析,得出对给定人群可能产生的不利影响的评估,包括伴随的不确定性影响的评估。

  食品安全风险管理是指根据风险评估的结果,同时考虑社会、经济等方面的相关因素,对各种管理措施的方案进行权衡,并且在需要时加以选择和实施。其目的是为了确定是否需要以及需要何种监管措施方可将风险降低至社会可以接受的水平。其首要目标是通过选择和实施适当的措施,尽可能有效地控制食品风险,从而保障公众健康 [5]。

  风险管理一般分为两步:第一步是在风险概述的基础上,对需要进行风险评估的食品及危害物作出具体的风险评估要求;第二步是依据风险评估的结果,权衡管理决策方案,并在必要时,选择实施适当的控制措施的过程,其产生的结果就是制定食品安全标准、准则和其他建议性措施。

  为确保风险管理政策能够将风险降低到最低限度,在风险分析的全过程中,相互交流起着十分重要的作用,食品安全的风险交流包括风险评估者、风险管理者及社会相关团体和公众之间各个方面的信息交流。通过风险交流,可以使有关团体就食品及相关问题的知识、态度、估价、实践、理解进行信息交流,提高对所研究的特定问题的认识,增加选择和执行风险管理决定时的透明度,建立有效的参与者网络,为管理者更好地控制风险拓宽视野,开发潜能。

  综上所述,风险评估、风险管理和风险交流是风险分析的三个基本组成部分。风险评估是整个风险分析体系的核心和基础,风险评估结果的科学与否决定了风险分析的有效性,风险管理则注重依据风险评估信息采取措施、做出决定,而风险交流过程强调在风险分析全过程中的信息互动和良好沟通。

  风险分析原则在保障食品安全过程中具有重要意义。

  首先,风险分析原则为监管部门实施食品安全监督管理提供科学的决策依据。在制定公共健康政策、对食品安全实施监督管理时,那些现实的、合理的、有用的因素都应当被考虑进去。但更为重要的是,食品安全监督管理措施必须以科学性为基础。风险分析原则正是建立在科学分析方法的基础之上,一方面通过建立覆盖全国的食品安全监测网络,以实现对食品安全信息的动态监管和及时预警,另一方面通过采取科学方法评估风险,得出风险评估结果从而为实施食品安全风险管理、制定食品监督管理措施提供科学的决策依据。

  其次,风险分析原则为制定、修改食品安全标准提供科学依据。食品安全标准是食品安全监督管理的重要支撑,是食品安全管理和执法的重要手段。制定食品安全标准,应当以保障公众身体健康为宗旨,充分考虑食品安全风险监测情况和风险评估结果,广泛听取食品生产经营者和消费者的意见,使食品安全标准符合客观实际,具有可操作性,做到科学合理、安全可靠。

  第三,风险分析原则有利于向公众宣传食品安全信息,提升公众食品安全信心。随着社会经济的飞速发展,对食品安全卫生的要求逐步提高,对食品安全科技水平的要求也越来越高。实施风险分析原则,开展食品安全风险评估工作,使食品安全监管由事后监管转变为事前预防,将有助于提升公众的食品安全信心。同时,食品安全风险交流机制的形成,将向公众展示更多食品生产过程和食品安全防范信息,通过充分的沟通与交流,将使监管层更多地了解公众的食品安全需求,及时地调整食品安全政策,以确保公众生命健康安全。

  三、风险分析原则实现的法律机制

  食品安全风险分析原则只有获得法律支持并且具体化,才能得以实现。在我国,《农产品质量安全法》、《食品安全法》都明确地规定了风险预防原则。探索该原则实现的法律机制,其实质在于落实相关法律法规的规定,贯彻执行与之相配套的一系列措施。依据我国《食品安全法》的规定,这些措施主要有以下方面。

  首先,建立食品安全风险监测制度。食品安全风险监测是指为了掌握和了解食品安全状况,对食品安全水平进行检验、分析、评价和公告的活动。食品安全风险监测的主要目的不是针对某一个执法,而是为了掌握较为全面的食品安全状况,以便有针对性地对食品安全进行监管,并将监测与风险评估的结果作为制定食品安全标准、确定检查对象和检查频率的科学依据 [6]。开展食品安全监测是发达国家保护食品安全的一个重要经验。我国《食品安全法》也在借鉴国内外先进经验的基础上,明确了食品安全风险监测制度。《食品安全法》第二章第11条规定,国家建立食品安全风险监测制度,对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测。

  值得注意的是:在我国,食品安全风险监测对象主要包括食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素。国务院卫生行政部门会同国务院有关部门制定、实施国家食品安全风险监测计划。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门根据国家食品安全风险监测计划,结合本行政区域的具体情况,组织制定、实施本行政区域的食品安全风险监测方案。国务院卫生行政部门会同有关部门获知有关食品安全风险信息并对信息进行核实后,应及时调整食品安全风险监测计划。同时,当国务院农业行政、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理等有关部门获知有关食品安全风险信息后,应当立即向国务院卫生行政部门通报。

  其次,建立食品安全风险评估制度。开展食品安全风险评估是国际通行做法,如, 2002年1月28日依据欧洲议会与理事会178/2002法规,欧盟食品安全局正式成立,主要承担食品安全风险评估和风险交流工作。美国农业部在2003年7月成立了食品安全风险评估委员会。日本于2003年7月设立了食品安全委员会,专门从事食品安全风险评估工作。

  在我国,依据《农产品质量安全法》,国务院农业行政主管部门设立由有关方面专家组成的农产品质量安全风险评估专家委员会,对可能影响农产品质量安全的潜在危害进行风险分析和评估。《食品安全法》也规定国家建立食品安全风险评估制度,对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。并认为,食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。

  第三,食品安全风险警示。食品安全风险警示是实行食品安全风险交流的重要内容,也是保障公众知情权的重要手段。在国外,食品安全风险警示由于有较为发达的信息公开法律保障所以开展得较好,而我国虽然《政府信息公开条例》已经颁布施行但实践中仍然存在诸多困难。因此,有必要在食品安全领域特别强调公开、透明的重要性。《食品安全法》认为,国务院卫生行政部门应当会同国务院有关部门,根据食品安全风险评估结果、食品安全监督管理信息,对食品安全状况进行综合分析。对经综合分析表明可能具有较高程度安全风险的食品,国务院卫生行政部门应当及时提出食品安全风险警示,并予以公布。该规定的执行将较好的实现食品安全风险警示,真正保障公众获得食品安全信息的权利。

  注释:

  [1]乔治•迈尔逊.李建会,等译.哈拉维与基因改良食品[M].北京:北京大学出版社, 2005. 3-21.

  [2]王成,陈小莉.食品安全风险分析是我国食品安全管理必经之路———三聚氰胺事件警示和启迪[J].上海食品药品监管情报研究, 2008,(6): 37-40.

  [3]陈信星. WTO《卫生与动植物检疫措施协定》风险评估原则研究[D].上海:华东政法大学, 2008.

  [4]国家标准化管理委员会农轻和地方部编.食品标准化[M].北京:中国标准出版社, 2006.

  [5]赵贵明.食品微生物实验室工作指南[M] .北京:中国标准出版社, 2005. 329.

  [6]信春鹰.中华人民共和国食品安全法解读[M] .北京:中国法制出版社, 2009. 32.

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